Новости

Конституция барлық қолданыстағы заңдар мен құқық жүйесінің, сонымен бірге нормативтік құқықтық актілердің біртұтас жүйесі ретінде заңнама жүйесінің шыңы болып табылады.

Сонымен бірге, Конституцияны тек белгілі бір қатынастарды реттейтін нормативтік құқықтық акт ретінде қарастыруға болмайды.

Конституция барлық құқықтық актілер жүйесінің негізін қалайды, олардың негізгі түрлерін белгілейді, оларды қабылдауға қатысты негізгі ережелерді анықтайды.

Барлық осы конституциялық ережелер заңнамалық және өзге де нормативтік құқықтық актілерде орын табуы керек.

Биылғы жылы Қазақстан Республикасының қолданыстағы Конституциясының 25 жылдығы аталып өтсе де, заң шығару процесін реттеу тұрғысынан Конституцияның әлеуеті әлі толық ашылмаған сияқты.

Осы жылы Қазақстанда (әлемнің көптеген елдеріндегі сияқты) коронавирустық пандемиямен және төтенше жағдайдың енгізілуімен байланысты оқиғалар болды, бұл барлық мемлекеттік институттардың қызметіне, оның ішінде жаңа, күтпеген және төтенше жағдайларда қоғамдық қатынастарды құқықтық реттеу саласындағы жұмыстарға тікелей әсер етті.

Осыған байланысты, нормативтік құқықтық процесті дамытудың бағыттарын белгілейтін конституциялық ережелерді дұрыс анықтау өте маңызды және қажет деп санаймын.

Қазақстан Республикасының Конституциясында бұл мәселелерге Конституцияның жоғарғы заң күші мен тікелей әрекет ету күшін бекітетін 4-баптан бастап, толығымен «қолданыстағы құқық» түсінігі мен мазмұнына арналған көптеген нормаларда көңіл бөлінеді.

Конституцияда нормативтік құқықтық актілердің негізгі түрлері бойынша конституциялық заңдар қандай мәселелер бойынша қабылдануы керек, қоғамдық қатынастардың қай саласы Қазақстан Республикасының Парламенті қабылдаған заңдармен реттелетіні туралы тікелей нұсқаулар берілген.

Осы актілерді қабылдау тәртібінің, олардың бір-бірімен байланысының негізі қаланды.

Алайда бұл салада әлі де шешілмеген мәселелер көп.

Мәселен, норма шығарудың негізгі конституциялық нормаларының бірі Қазақстан Республикасы Конституциясының 61-бабының 3-тармағының нормасы болып табылады, онда Парламенттің аса маңызды қоғамдық қатынастарды реттейтін, негізгі принциптер мен нормаларды белгілейтін заңдар шығаруға құқылы екендігі көзделген. Өзге қатынастардың барлығы заңға тәуелді актілермен реттеледі.

Мемлекеттік органдар, ең алдымен - заң шығарушы орган - Қазақстан Республикасының Парламенті заң шығару процесін жетілдіру бағытында үнемі жұмыс жасауда. Атап айтқанда, 2019 жылдың қыркүйегінде Парламент Сенатында «Заң шығару процесін одан әрі жетілдіру» тақырыбында парламенттік тыңдаулар өтті. Қабылданған ұсынымдарда осы саладағы ең маңызды проблемаларға, атап айтқанда, заңнамалық және заңға тәуелді деңгейлерде реттелуге жататын мәселелерді нақты ажырату қажеттілігіне назар аударылды.

Конституциялық Кеңестің өзі 2019 жылғы маусымдағы конституциялық заңдылықтың жай-күйі туралы жыл сайынғы жолдауында «қолданыстағы заңнамада әлі күнге дейін негізгі заңның 61-бабы 3-тармағындағы көрсетілген аса маңызды қоғамдық қатынастарды реттейтін заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілер қолданылатынын, соның ішінде жол берілмейтін мемлекеттік мәжбүрлеудің белгілі бір шараларын қолдану тетігін қоса алғанда бұл салада проблемалардың бар екенін көрсетті.

 Осылайша, заңдар мен заңға тәуелді актілерді реттеудің мәнін регламенттеу мәселесі бірнеше жыл бойы талқыланып келді, бірнеше рет уәкілетті органдардың қарауында болды және әлі де шешімін тапқан жоқ.

Бұл мәселені шешу үшін заңнаманы бірыңғай және тұтас жүйе ретінде құруға қағидаттық тәсілдерді әзірлеу қажет.

Осы уақытқа дейін еліміздің Конституциясының әлеуеті тек қана биліктің (елдің негізгі заңы) актісі ғана емес, сонымен қатар үш тармаққа бөлінген, мемлекеттік билік функцияларын жүзеге асыратын саяси және құқықтық маңызы бар акт ретінде толық жүзеге асырылған жоқ.

Конституцияда бекітілген қағидаттарды іске асыруға бағытталған «Құқықтық актілер туралы» Заң бұл мәселені толығымен шешпейді.

Мұны нормативтік-құқықтық актілердің «жалпақ» және бір өлшемді иерархиясы, барлық нормативтік құқықтық актілерді заңдарға және заңға тәуелді актілерге ресми екіжақты бөлу мысалынан көруге болады. Мұның бәрі Конституцияда бекітілген мемлекеттің, оның органдарының және қоғамдық қатынастардың құқықтық реттеу мүмкіндіктерін жетерліктей көрсетпейді.

Құқықтық актілер жүйесіне мұндай бір өлшемді көзқарас, нормативтік құқықтық актілердің белгілі бір «деңгейде» болатын «баспалдақ» түріндегі жеңілдетілген иерархиясы жеткіліксіз екені анық.

Оның кемшіліктері, кем дегенде, мысалы, Қауіпсіздік Кеңесі Төрағасының актілері, Конституциялық Кеңес пен Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларының «иерархиядан тыс» деп табылуы және т.б.

Бірақ бұл нені білдіреді? «Құқықтық актілер туралы» Заңның 10-бабы 3-тармағының ережелерінің мағынасында «иерархия» мағынасы «төменгі деңгейдегі нормативтік құқықтық актілердің әрқайсысы жоғары деңгейдегі нормативтік құқықтық актілерге қайшы келмеуі керек» дегенді білдіреді. «Ал иерархиядан тыс қалған», мысалы, Жоғарғы Соттың нормативтік шешімдері иерархиядағы актілерге қайшы келуі мүмкін дегенді білдіре ме? Әрине, жоқ.

Сонымен, құқықтық актілердің бүкіл иерархиясының мәні неде?

Белгілі бір құқықтық актінің қоғамдық қатынастарды реттеу әсерінің шектері, оның басқа нормативтік құқықтық актілермен байланысы туралы мәселе бұл акт нормативтік құқықтық актілердің жалпы «баспалдағында» қандай «орында» болатыны туралы мәселе емес. Бұл – осы актіні шығарған тұлғаның немесе органның өкілеттіктері, олар үшін белгіленген құқықтық дискреттіліктің түрі мен дәрежесі, яғни құқықтық реттеу құралдарын таңдау мүмкіндігі туралы мәселе. Салыстырмалы түрде айтсақ, бұл актілердің формальды «қатынасы» емес, әртүрлі органдардың өкілеттіктерінің «қатынасы».

Заңдарды реттеу тақырыбын анықтайтын конституциялық норма - Конституцияның 61-бабының 3-тармағы Қазақстан Республикасы Парламентінің ұйымдастырылуы мен қызметіне арналған Қазақстан Республикасы Конституциясының ІV бөлімінде берілген.

Осы тармақ мынадай редакцияда жазылған: «Парламент аса маңызды қоғамдық қатынастарды реттейтін, мыналарға: ... қатысты негізгі принциптер мен нормаларды белгілейтін заңдар шығаруға құқылы.:»

Негізінде, бұл норма тек Парламенттің өкілеттіктеріне, құқықтарына қатысты, Парламент қандай мәселелер бойынша заң қабылдай алады және қабылдауы керек, ал қайсысы бойынша қабылдамайды.

Бұл ереже басқа органдар мен тұлғалардың, соның ішінде Конституцияда тікелей аталған адамдардың өкілеттіктеріне ешқандай әсер етпейді. Олардың құзыреті мен өкілеттіктері Конституцияның басқа нормаларымен, тиісті конституциялық заңдармен анықталады.

Үкіметтің актілері, мысалы, барлық атқарушы органдар, яғни іс жүзінде әкімшілік органдар заң актілері мен Конституцияның 69-бабының 3-тармағында тікелей бекітілген Қазақстан Республикасы Президентінің актілеріне қайшы келмеуі керек, үкіметтің қаулылары мен министрліктердің бұйрықтары ресми түрде «заңға тәуелді актіге» жіктелгендігіне қарай емес, ең алдымен, Үкіметтің атқарушы билікті жүзеге асыратындығына, заңдар мен Мемлекет басшысының актілерін орындайтындығына байланысты.

Конституцияда мемлекет басшысының, оның ең жоғары лауазымды тұлға ретінде ерекше мәртебесі көрсетілген, мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындайтын және мемлекеттік биліктің барлық тармақтарының үйлесімді жұмыс істеуін қамтамасыз ететін Қазақстан Республикасы Президентінің өкілеттіктерін айқындауға мүлдем басқа көзқарас болуы керек.

Конституция Республика Президентіне арнайы конституциялық өкілеттіктер береді, оларды жүзеге асыру үшін жарлықтар мен өкімдер түрінде актілер шығаруға құқылы.

«Қазақстан Республикасының Президенті туралы» Қазақстан Республикасының Конституциялық заңының 21-бабына сәйкес Республика Президентiнiң жарлықтары Республика Конституциясы мен заңдарының негiзiнде және соларды орындау үшiн шығарылады.

Мемлекет басшысының конституциялық өкілеттіктерін жүзеге асыруға бағытталған көптеген Жарлықтары, оның ішінде нормативтік құқықтық актілері, Конституция негiзiнде және оны орындау үшін қабылданады. Сондықтан оларды Конституцияның 61-бабы аясында немесе «Нормативтік құқықтық актілер туралы» Заң тұрғысынан «заңға тәуелді акті» деп атауға болмайды.

Жалпы, Республика Президентінің Жарлықтары сияқты құқықтық актілердің бұл түрін не «заңға тәуелді актілер», не «заңнан жоғары» немесе «заңдық күші бар деп» бөлуге келмейді. Әрбір жағдайда актінің заңды күші, оның реттеуші әсер ету дәрежесі оны жүзеге асыруға бағытталған конституциялық өкілеттікпен анықталады.

 «Қазақстан Республикасының Президенті туралы» Конституциялық заңның 21-бабының мазмұнынан да конституциялық өкілеттіктерді жүзеге асыру – бұл бір мәселе, ал Парламенттің заң шығару құзыретіне кірмейтін мәселелерді құқықтық реттеу басқа мәселе екендігі айқын.

Сонымен бірге, Президенттің конституциялық өкілеттіктері Мемлекет басшысына оның ерекше мәртебесінен туындайтын шараларды қабылдауға көбірек мүмкіндік беретіні кең көлемде тұжырымдалады.

Сонымен бірге, кейбір өкілеттіктерді жүзеге асыру тәртібі заңнамада көп немесе аз егжей-тегжейлі сипатталған, ал басқа жағдайларда өкілеттіктерді жүзеге асыру тәртібі әлі анықталмаған, нақтыланбаған.

Атап айтқанда, Конституцияның 44-бабының 16) тармақшасында: Қазақстан Республикасының Президенті Республиканың демократиялық институттарына, оның тәуелсіздігі мен аумақтық тұтастығына, саяси тұрақтылығына, азаматтарының қауіпсіздігіне елеулі және тікелей қатер төнген, мемлекеттің конституциялық органдарының қалыпты жұмыс істеуі бұзылған ретте, Премьер-Министрмен және Республика Парламенті Палаталарының Төрағаларымен ресми консультациялардан кейін Республика Парламентіне дереу хабарлай отырып, Қазақстанның бүкіл аумағында және оның жекелеген жерлерінде төтенше жағдай енгізуді, Республиканың Қарулы Күштерін қолдануды қоса алғанда, аталған жағдаяттар талап ететін шараларды қолданады делінген.

Яғни, төтенше жағдай - бұл Президент белгілі бір жағдайларда қабылдауы мүмкін шаралардың бірі. Бұл шараны қабылдау тәртібі мен мазмұны қазіргі уақытта «Төтенше жағдай туралы» Заңмен анықталған.

Алайда, мұндай «шаралардың» толық тізбесі Конституцияда қарастырылмаған, өмірлік жағдайлардың сан алуан болуына байланысты оны алдын-ала толық қарастыру мүмкін емес те. Конституция оларды қабылдау тәртібін – алдын-ала ресми консультацияларды және кейіннен Парламентті дереу хабардар етуді ғана айқындайды.

Олардың мазмұны мен реттелетін әсер ету дәрежесі осы шараларды қабылдауды талап ететін мән-жайлардың ерекшеліктерімен, сондай-ақ Республика Президентінің конституциялық мәртебесімен, рөлі мен міндеттерімен айқындалады.

Қазақстан Республикасының Конституциясы негізгі құқықтар мен бостандықтарды, мемлекет қызметінің негізгі қағидаларын қамтамасыз ете отырып, қоғам өміріндегі маңызды мәселелерді шешеді, қоғамда қалыптасатын күнделікті, қарапайым қатынастарды реттейді. Бірқалыпты құқықтық реттеу әдеттегі қалыпты жағдайда әрекет ететін қатынастарға қолданылады.

Конституцияның 61-бабы 3-тармағының қарастырылған нормасы Парламенттің қарапайым, күнделікті өмірде маңызды қоғамдық қатынастар туралы заңдар шығаруға құқығын белгілейді.

44-баптың 16) тармақшасының нормасы Президенттің төтенше жағдайлардағы, қоғам мен мемлекеттің өміріндегі төтенше жағдайларда нақты құқықтық құралдар жүйесін қарастыратын төтенше құқықтық реттеуді қолдана отырып, айрықша құзіреттілігін көздейді. Негіздемелер, құқықтық құралдар, мақсаттар, құқық көздері, құқықтық реттеу бойынша ерекшеленетін құқықтық реттеудің осы екі түрін араластыру дұрыс емес.

Төтенше құқықтық реттеу режимі пандемия аясында төтенше жағдай жариялау жағдайын ғана емес, сонымен қатар Конституцияға сәйкес стандартты емес жағдайлардың, тәуелсіздік пен аумақтық тұтастықтың, саяси тұрақтылық пен азаматтардың қауіпсіздігінің басқа режимдерін қамтитынын ескерген жөн. Сондықтан Конституция Президентке Конституцияда қарастырылған ерекше жағдайларда тәуелсіз құқықтық актілерді қабылдауға кең өкілеттіктер береді, олар маңызды қоғамдық қатынастардың белгілі бір салаларын реттеуде рөл атқарады. Мемлекет басшысының конституциялық өкілеттіктерінің осы жекелеген салалары Парламенттің 61-бапқа сәйкес заңдар қабылдау өкілеттіктерінен айтарлықтай ерекшеленеді.

Әр түрлі елдердің конституциялары көбінесе мемлекет басшысына кең құзыреттілік береді, оның іс жүзіндегі өкілеттіктерінің нақты ауқымы мемлекеттік механизм жұмысының ерекшеліктеріне, нақты саяси жағдайға байланысты. Мемлекет басшысы әдетте ұлттық бірлікті, мемлекеттік биліктің сабақтастығын бейнелейді. Мемлекет басшысы, сондай-ақ ұлттық тәуелсіздік пен аумақтық тұтастықтың кепілі (Ресей, Франция, Греция, Қазақстан) және мемлекеттік органдардың қызметін үйлестіретін төреші сипатында.

Халықаралық тәжірибені ескере отырып және төтенше жағдайларды құқықтық реттеу режимін түсінуге сүйене отырып, төтенше жағдайлар кезінде қолданылатын құқықтық құралдардың мәніне назар аудару қажет. Төтенше жағдайларды жою кезінде қолданылатын шараларды заңды сипатына қарай 3 топқа бөлуге болады:

- заң ережелеріне және құқық нормаларына сәйкес қолданылатын нормативті-құқықтық шаралар (нормативтік және жеке құқықтық актілерді жариялау және т.б.);

- заңға қайшы келмейтін және мемлекеттің дағдарыстық құбылыстарды шешуге бағытталған ұйымдастырушылық, әкімшілік және идеологиялық қызметін (төтенше жағдайды жеңу үшін материалдық-техникалық құралдарды бөлу, төтенше жағдайлар органдарына кадрларды іріктеу және жалдау, халықты ақпараттық оқыту және т.б.);

- заңға сәйкес келмейтін төтенше шаралар, құқықтық нормаларға қайшы келетін төтенше жағдайға қатысты құқықтық шаралар (сепаратизмді басу үшін қарулы күштерді қолдану, өкілеттіктер шегінен тыс шаралар қолдану және т.б.).

 «Нормативтік құқықтық актілер туралы» Заңның 10-бабына сәйкес, Қазақстан Республикасы Президентінің нормативтік құқықтық актілері нормативті-құқықтық актілер иерархиясында заңдарға қарағанда аз заңды күшке ие және оларға қайшы келмеуі керек.

Бірақ, жоғарыда көрсетілгендей, мұндай формалды-логикалық, «бір өлшемді» көзқарасты қайта қарап, «Құқықтық актілер туралы» Заңның нормаларын ғана емес, сонымен қатар Конституция нормаларының құқықтық маңызын жүйелі түсініп, мемлекеттің әртүрлі институттары жүзеге асыратын құқықтық реттеу мүмкіндіктерін ашу қажет. Атап айтқанда, Мемлекет басшысына берілген конституциялық өкілеттіктер негізінде төтенше жағдайда қабылдаған құқықтық реттеу шараларын (арнайы заң болмаған кезде) заңдастыру мақсатына қызмет етеді.

Қорытындылай келе, осы мәселеге қатысты мәселелер ауқымы осы баяндамада көрсетілгеннен гөрі кең екенін атап өткім келеді.

.