Цвет сайта
Расстояние между буквами
Шрифт
Изображения
Сенат Парламента
Республики Казахстан

Новости

Текст выступления относительно проекта Концепции правовой политики (КПП презентован МинЮстом)

06.10.2020 0

О проекте Концепции правовой политики

Республики Казахстан на 2020- 2030 годы

 

На расширенном заседании Комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительных органов Сената Парламента РК, 6.10.2020 года был представлен проект Концепции правовой реформы на 2021-2030 годы, разработанный Министерством юстиции. Мною был подготовлен нижеследующий доклад по итогам рассмотрении указанного проекта Концепции. По основным положениям Доклада мной готовятся проект поправок в законопроект, посвященный совершенствованию нормотворчества, который сейчас рассматривается в Мажилисе Парламента.

 

Вопросы по структуре и срокам действия Концепции

Концепция правовой политики на 2021-2030 годы является уже третьим, а если учитывать Государственную программу правовой реформы 1994 года, то четвертым документом такого рода. Ранее концепции правовой политики утверждались указами Главы государства в 2002 году (без указания срока), и в 2009 на 2010-2020 годы. Во многом проект повторяет предыдущие концепции – описывает достигнутое, называет проблемы, ставит задачи.

Говоря о проекте Концепции правовой политики, в первую очередь необходимо высказать ряд общих замечаний методологического плана.

Во-первых, обращение к предыдущему опыту и его повторение не всегда может быть уместно. В разные годы перед государством стояли совершенно различные задачи, в том числе и в сфере правовой политики. Одна ситуация была, когда государство фактически «с нуля» создавало свое право, строило систему законодательства. И совершенно другая задача в предстоящий период – когда речь идет только об определенных корректировках, хотя и важных, но частных, в рамках уже заданных векторов развития и вызовов.

Во-вторых, концепцию правовой политики следует рассматривать не обособленно, а как часть общей системы государственного планирования (утвержденную постановлением Правительства Республики Казахстан (от 29 ноября 2017 года № 790 в соответствии с Конституционным законом «О Правительстве»). Систему, которая базируется на принципах единства и целостности, внутренней сбалансированности и так далее.

В своем послании народу Казахстана Глава государства К.К. Токаев 1 сентября 2020 года значительное внимание уделил необходимости реформирования системы государственного планирования. А его слова, сказанные о государственных программах, о том, что надо переходить от громоздких документов к «формату лаконичных национальных проектов, понятных всем гражданам», относятся, видимо, ко всей системе государственных документов, в т. ч. и концепций. Мы ожидаем принятие решений от новых структур, созданных Президентом (Агентство по стратегическому планированию и реформам; Высшего совета по реформам) по определению параметров долгосрочных стратегических приоритетов. Как мы понимаем, именно на них и должна опираться данная Концепция.

Стоит ли, в этой связи, форсировать принятие новой Концепции?

В-третьих, на различных этапах развития страны такие Концепции устанавливали совершенно различные уровни охвата социальной жизни и юридической реальности, базируясь на необходимости обеспечения стратегии развития государства и определенными сроками. Десятилетний срок действия представленной Концепции должен быть обоснован.

Данный срок вызывает недоумение. Если речь идет о неких общих принципах и подходах, например, о демократизации, защите прав и свобод граждан, инвесторов и т.д., то почему они должны быть ограничены только десятью годами? И наоборот, если требуется принять правовые нормы, особенно чувствительных финансово-экономических законов, связанные с быстроменяющимся мировым рынком – то почему это работа должна быть растянута на десять лет.

В реалиях современного, быстро меняющегося цифрового мира невозможно заглянуть за далекий горизонт. Может срок действия ограничить 5 годами?

В-четвертых, при оценке именно данной Концепции правовой политики следует исходить из общего понятия «Концепции», как комплекса, взаимосвязанной системы взглядов на что-либо. Иначе говоря, необходимо понять, что есть «концепция», чем она отличается, например, от «программ», «планов», «стратегий» и т. д. В нашем законодательстве «концепция – это разрабатываемый по поручению Президента документ идеологического характера, который разрабатывается в сферах общественной жизни (социальная, политическая, духовная) на долгосрочный период и отражает видение развития соответствующей сферы, а также обоснование соответствующей государственной политики, включает основные принципы и общие подходы этой политики.

Ключевыми словами являются здесь «идеологический характер», «основные принципы» и «общие подходы». Уместна ли, в принципе, здесь конкретизация и детализация? В целом данная Концепция представляет собой описание того, какие изменения и дополнения нужно внести в действующее законодательство, какие законы принять и т. д.

Предлагаемый текст изложения Концепции изложен как широкий комментарий сложившейся политико-правовой практики в различных направлениях. Объём изложения Концепции (целых 36 страниц) соответствует стилю изложения прежних государственных программ с размытыми целями. Однако, как отметил глава государства в своем недавнем Послании надо переходить от громоздких документов к «формату лаконичных национальных проектов, понятных всем гражданам». 

В-пятых, следует исходить из того, что правовая политика – это все-таки часть политики государства, имеющая свои пределы. При этом концепция должна создавать эффективный правовой механизм для реализации планов, а не подменять стратегию развития страны в целом.

В представленном проекте говорится, например, о «необходимости выработать новую бюджетную политику», необходимости совершенствования налоговой политики и т.д. Указываются и конкретные направления такого совершенствования – введение дифференцированной шкалы налогов в зависимости от уровня дохода, увеличение экспортных пошлин и т.д. Насколько все эти вопросы, как и вопросы, например, демографии, относятся именно к правовой политике?

В-шестых, законодательство, может и должно изменяться, но правовая политика государства должна быть стабильной и последовательной. Изменения ее должны быть, как минимум, обстоятельно обоснованы.

В Концепции по большей части речь идет о тех изменениях, которые необходимо внести в законодательные акты, в том числе и в кодексы, многие из которых были приняты несколько лет назад, в рамках нынешней Концепции правовой политики.

Например, на основании Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Елбасы Нурсултана Назарбаева был разработан и принят новый Трудовой кодекс. В представленном нам проекте перечисляется 10 (!) одних только направлений реформирования «на современном этапе» трудового законодательства, принятого пять лет назад.

В проекте Концепции говорится, что перспективные направления совершенствования законодательства об административных процедурах должны быть связаны с «исключением положений, устанавливающих порядок осуществления внутренних административных процедур, из Административного процедурно-процессуального кодекса». То есть кодекс еще не вступил в силу, но его предлагают менять, добавлять одни и исключать другие положения.

Другой, связанный с этим, пример. На основании Плана нации при принятии в 2015 году нового Гражданского процессуального кодекса было предусмотрено, что споры с участием крупных инвесторов рассматриваются Верховным Судом, в составе которого создали отдельную, специализированную коллегию. Законом от 29 июня текущего года, принятым в связи с АППК, статью 28 ГПК исключили, передав все инвестиционные споры на рассмотрение суда города Нур-Султан.

В рассматриваемом проекте Концепции говорится, что «необходимо расширить полномочия Верховного Суда Республики Казахстан по рассмотрению инвестиционных споров».

И таких примеров по тексту немало.

Не буду подробно останавливаться на недостатках стиля изложения проекта Концепции, написанной языком, не понятным даже юристам.

Нельзя не отметить, что Концепция, уделяя значительное место описанию проделанной работы, ничего не говорит о том, что не было сделано и, главное, почему. Без такого анализа просто невозможно движение вперед.

Например, если коротко перечислять спорные предложения Концепции, то можно обратить внимание на следующие проблемы:

          1) Поднимается вопрос о необходимости "кардинального решения в вопросах придания обратной силой нормам законов в тех областях, которые затрагивают инвесторов». Этот вопрос актуален со времен действия закона об иностранных инвестициях 1994 г. Разработчики Концепции предлагают, обязательное согласование с инвесторами придание обратной силы. Однако, это неэффективное предложение т. к. стабильность законодательства в заключенных договорах, во многих случаях обеспечивается ратифицированными соглашениями (например, Энергетическая хартия).

2) Вновь поднимается проблема официального толкования законов, неоднократно обсуждавшаяся на самых разных уровнях. Сама идея введения толкования норм законов кем-либо выглядит, по меньшей мере, недостаточно обоснованной, поскольку позволяет упрощенным способом вторгаться в сферу принятия законодательных решений. Решение вопроса видится в совершенствовании нормотворческого процесса.

3) Разработчики предлагают исключить обязательность проведения экономической экспертизы и прогнозирования социальных, правовых и экологических последствий в случае проведения анализа регуляторного воздействия (стр. 3). Но вместе с тем на следующей странице предлагается взаимоисключающее предложение о модернизации подходов к проведению правового мониторинга (стр.5).

4) Вопрос о соотношении законов и подзаконных актов.

В Концепции правовой политики 2002 года по этому поводу было сказано следующее: "Сегодня законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит узкоотраслевой, ведомственный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций. К тому же такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами. В связи с этим процесс разработки законодательных актов должен характеризоваться решительным уменьшением количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизацией законов. Наряду с этим следует усовершенствовать механизм введения в действие принятых законов, обеспечивающий их полную реализацию, в том числе своевременное принятие необходимых подзаконных актов".

За прошедшие почти двадцать лет ситуация если и изменилась, то не в лучшую сторону. В связи с тем, что проблема соотношения законов и подзаконных актов, так и не была окончательно решена, данная проблема все более обостряется.

В сентябрьском послании, как известно, Глава государства уделил особое внимание необходимости пересмотра вопросов нормотворчества. В частности, он отметил необходимость обеспечения, "в рамках Концепции правовой политики, баланса между уровнями правовой регламентации". отказа от "детализированных норм законов и постановлений", ограничивающих и тормозящих работу госаппарата и загружающих Парламент.

МЮ предлагает предоставить отдельным государственным органам дискреционные полномочия в сфере подзаконного нормотворчества с единовременным установлением целей принятия подзаконных нормативных правовых актов, принципов, а также механизмов контроля за законностью таких актов. По сути, предлагается предоставить возможности должностным лицам по своему усмотрению определять вид и содержание принятия управленческих решений. Однако это предложение не учитывает и противоположный аспект, такое ведомственное нормотворчество может привести к коррупционным нарушениям. И закрепление универсальных принципов в законе и предоставления выбора принятие решения при неэффективном контроле никогда не останавливало коррупционную деятельность. Для повышения эффективности этого правового механизма необходимо ввести публичность и общественный контроль.

 

В Концепции описано еще много проблем и противоречий в правовой системе страны. Не буду останавливаться на всех. Скажу только, что большинство этих проблем и противоречий являются следствиями имеющихся недоработок в определении того, что является важнейшими принципами лежащими в основе правового регулирования, определяющими его смысл и приоритеты.

От критики хочу перейти к своему ведению того, какой должна быть и что должна содержать Концепция правовой политики. Какие общие, методологические подходы необходимо развивать в этом направлении?

1. Прежде всего, в Концепции правовой политики проблемы развития национального права должны быть увязаны с вопросами развития национального государства в современных условиях.

В настоящее время происходит изменение многих направлений, складывавшихся в течение последних десятилетий - глобализации, универсализации унификации и т. д., в том числе гармонизации законодательства. Казахстан также идет по этому пути, что нередко приводит к перекосам - так, на сегодняшний день, законов о ратификации международных договоров гораздо больше, чем собственно законов, регулирующих "внутренние" общественные отношения.

Необходимо переосмыслить такую практику, особенно с учетом того, что в силу статьи 4 Конституции ратифицированные законы имеют приоритет перед национальным законодательством. Иными словами, значение, "весомость" национального права снижаются. Возможно, что по примеру других соседних стран нам надо установить (возможно, что и в Конституции), некоторые ограничения для применения норм международных соглашений. Крупные проигрыши в зарубежных арбитражах подталкивают к таким неординарным решениям.

В чрезвычайных условиях, вызванных пандемией, большинство государств поставило свои национальные интересы на первое место. Когда речь заходит о защите жизни и здоровья своих граждан, государство, например, закрывает границы, невзирая ни на какие "интеграционные процессы".

И во внутренней жизни государства, как оказалось, резко усилили свою регулирующую роль. Именно на государство легло основное бремя поддержание экономики, помощи гражданам и т. д.

2. Также важно сегодня получить ответ на вопрос, что является основной целью развития национального права на данный срок, по которой должно строиться перспективное развитие правовой политики страны?

Как указано в проекте Концепции «нормотворчество являясь инструментом правового регулирования общественных отношений обеспечивает воздействие на экономические, социальные, культурные и иные процессы в обществе».

Отдавая должное важности нормотворческой деятельности, необходимо отметить, что мы увлеклись формальной стороной этого процесса. Для нас главным критерием оценки эффективного правового регулирования, стал «нормативизм», т.е. стремление зарегулировать все вопросы, все общественные отношения.

Вместе с тем, основная задача национального права в современных условиях, выполнять не только правовое регулирование общественных отношений,но и играть активно-преобразующую роль, в центре которого находится человек, как источник и начало сути и методов правового регулирования общественных отношений.

Одним из продолжающихся недостатков развития национального права является то, что человек (гражданин) продолжает занимать в юридической сфере подчиненное положение. Без реального воплощения человека в правовых установлениях, а не декларативных признаниях о его месте в правовой жизни, трудно будет добиться значительных успехов в демократизации общества и эффективного развития экономики и права. 

Необходимо в нормотворческой деятельности отойти от «нормативизма» и перенести центр внимания на реализацию установлений законов, на ее эффективность, оцениваемую по конечным социальным (не столько правовым) результатам.

В 2008 году академик Зиманов С.З. обращал внимание на то, что стремление зарегулировать правовыми нормами все вопросы социальных и экономических отношений, административно-бюрократическими методами в управлении, являются результатом смещения человека на задний план.

Сегодня мы не преодолели эту тенденцию, в ответ на возникающие вопросы в общественной жизни принимаются новые законы, несмотря на то что они не подпадали под критерии, определенные пункта 3 ст. 61 Конституцией для регулирования на уровне законодательных актов.

Согласно информационно-правовой системе нормативных правовых актов «Әділет» за 2019-2020 годы принято 25 176 НПА из них 158 законов, 5549 постановлений правительства и более 20 тыс. других НПА. Анализ статистики свидетельствует о большем удельном количестве в Казахстане правительственных, чем депутатских законодательных инициатив, более 90% законопроектов инициировано Правительством.

Казахстанское законодательство - это корпус примерно из более 1,3тыс законов (под каждым из которых - семиэтажная иерархия подзаконных актов и других НПА , более 100 тыс).- это тот законодательный хаос, который делает принятие новых законов бессмысленным. В результате этого практически любая деятельность на госслужбе или в предпринимательстве превращена в «минное поле правонарушений».

Вместе с тем количество принятых законов не отражается на их качестве и эффективности. Так, серьёзные недостатки в области здравоохранения, а также цифрового развития, обнажившиеся в период пандемии, несмотря на достаточное количество финансирования и принятых НПА в этом направлении, показали низкую правовую эффективность принятых норм.

3. Вышеназванные проблемы указывают на недостатки в прогнозировании, планировании и мониторинге законодательства. С учётом этого вопросы мониторинга законодательства требуют концептуального пересмотра, с выработкой эффективного механизма прогнозирования во взаимосвязи с мониторингом, базирующемся на современной цифровой основе.

Основополагающей целью Концепции должно стать развитие принципа приоритета прав и свобод человека, означающий верховенствующее положение прав и свобод человека и гражданина; принцип гуманизма, то есть признание высшей ценности человеческой личности, ее прав на свободное развитие и проявление способностей, утверждение блага человека как критерия оценки качества общественных отношений. Для достижения обозначенных целей необходимо использовать весь спектр правовых средств, способствующих построению правового государства с высоким уровнем законности и правопорядка.

4. Следующий концептуальный момент, это предложение о включении в проект Концепции методологических подходов к совершенствованию процесса нормотворчества.

Сегодня субъекты права законодательной инициативы в лице Правительства и депутатов находятся в неравных условиях, в результате чего развивается лоббирование законов. Такие неравные условия создаются благодаря тому, что порядок реализация права законодательной инициативы депутатов является более упрощенным, но слабо оснащенным материально и технически.

Необходимо установить единый порядок подготовки законопроекта для субъектов права законодательной инициативы, сделав исключения только для законов, инициируемых Главой государства. Разрабатывать и утверждать единый План законопроектах работ государства, сохраняя возможности для неплановых актуальных законопроектов.

Считаю, что необходима профессионализация деятельности по подготовке текстов законов, в том числе выведение этой деятельности в конкурентную среду.

В составе общего сложного процесса нормотворчества необходимо выделять разработку, создание концепции проекта, процедуру согласования, реализацию права законодательной инициативы, то есть собственно внесение законопроекта в Парламент, а также работу по собственно написанию, "сочинению" текста.

Работа по созданию нормативно-правового акта, подразумевает под собой достаточно сложный, серьёзный и вдумчивый творческий процесс, требующий соответствующих знаний и навыков.

Законы должны писать только профессиональные команды в определенных правовых сферах, которые должны нести ответственность, в том числе материальную, за некачественно выполненную работу.

Такой профессиональный подход позволит быстрее выработать основные алгоритмы по разработке шаблонов текста разрабатываемых законопроектов и специальных программы по прогнозированию и мониторинга НПА базирующие на цифровых показателях.

Субъекты права законодательной инициативы - Правительство и депутаты должны сконцентрироваться не на рутинной законодательной технике и переводе, а на постоянном выявлении и фиксировании общественных проблем, требующих правового регулирования. Последующей подготовке концепции законопроекта и выработки требований к тексту закона, правового прогноза и мониторинга принятых законов. Важным является разработка правового механизма понятия «исполнение законов членами Правительства» и эффективная реализация на его основе парламентского контроля.

5. Предлагается в Концепции рассмотреть вопросы взаимоотношения государства и личности при осуществлении властных полномочий в различных сферах общественной жизни.

Предлагаем рассмотреть целесообразность разработки отраслевой Концепции об ограничении государственной власти.

В представленной Концепции фрагментарно предпринимаются разрозненные попытки формирования основополагающих подходов к ограничению административной власти; передача государственных функций в конкурентную среду; выделения бюджетных  средств и способов, помогающих пресечь злоупотребление должностными полномочиями; некачественное предоставление государственных услуг; борьба с коррупции; излишняя регламентация государственных функций и другие попытки решения пороков  власти. От принципа "власти и подчинения" в полном объеме отказаться невозможно, однако следует расширять сферу применения партнёрски-содействующих, функционально-клиентских принципов.

Весь социальный блок должен быть переосмыслен.

6.Вопросы применения цифровых технологий в модернизации законодательства и права.

С учетом предложений, высказанных Главой государства К.К. Токаевым на совещании 4 марта т.г., по реализации государственной программы «Цифровой Казахстан», о широком применении цифровых технологий и алгоритмов «искусственного интеллекта» в создании базы данных с более высоким уровнем достоверности.

Реалии сегодняшнего дня в том, что коммерческий сектор все более опережает госуправление в вопросах применения и адаптации современных технологий. А внутри самого госсектора, в свою очередь, исполнительная власть примерно так же опережает законодательную. Как результат - нормативное регулирование хронически не успевает за рынком и технологическим развитием, законы даже по языку, которым они написаны, оказываются архаичными и трудноисполнимыми. Одна часть общества требует скорейших изменений в законах, другая, наоборот, возмущается слишком часто меняющимися «правилами игры».

При этом со всех трибун модно говорить о цифровизации - образования, медицины, социальной работы и т.д. Но прежде чем всерьёз заниматься переводом на современные технологические рельсы тех или иных значимых сфер общественной жизни, законодателям (и в целом законодательной власти, как институту) было бы правильнее начать с самих себя. Цифровая экономика должна начинаться с Цифрового парламента.

В Концепции не затронуты глубоко вопросы влияния новой технологической среды на будущее правовое развитие общества. Благодаря новым цифровым технологиям будет сформирована и новая среда правового регулирования.

Представляется теоретически и практически важным рассмотреть подготовку отраслевой Концепции цифровых прав.

7. Должна быть однозначно решена названная выше проблема соотношения законов и подзаконных актов, в том числе путем закрепления в законе понятия и признаков и тех, и других. Нужно определиться, по какому пути правового регулирования мы идем - по пути принятия законов прямого действия, нормы которых обладают достаточной степенью детализации и конкретизации, либо по пути превращения законов в некое подобие "основ законодательства", включающих только "общие принципы и т.д.

8. Представляется важным пересмотреть подходы к самой системе законодательства, в том числе к так называемой "иерархии нормативных правовых актов".

Закрепленная сегодня в законе "О правовых актах" иерархия представлена в виде «лестницы», где каждый вид нормативных правовых актов стоит на определенной «ступени». Такая «иерархия» является упрощенной и одномерной, не соответствующей системе нормативных правовых актов как сложной системе. Недостатки такого подхода видны на примере хотя бы того, что, например, акты Председателя Совета Безопасности, нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда были объявлены находящимися «вне иерархии» нормативных правовых актов и т. д. В проекте Концепции предлагается определить их роль и место.

Все это лишает иерархию нормативных правовых актов практического значения. Юридическая сила нормативного правового акта не может быть второго или какого-либо другого уровня или "сорта". Представляется, что вопрос о пределах допустимого воздействия определенного правового акта на общественные отношения, его соотношения с другими нормативными правовыми актами, это не вопрос о том, какую «ступеньку» занимает этот акт на общей «лестнице» нормативных правовых актов. Это вопрос о полномочиях лица или органа, издающего данный акт, вопрос об установленных для них виде и степени правовой дискреции, то есть усмотрения и возможности выбора средств правового регулирования. Условно говоря, значение должна иметь не формальная «соподчиненность» актов, а «соподчиненность» полномочий разных органов.

Кроме того, многие Указы Президента Республики Казахстан, направленные на реализацию конституционных полномочий Главы государства, в том числе и нормативные правовые, принимаются «на основе и во исполнение» непосредственно Конституции, ее норм. Поэтому их никак нельзя назвать «подзаконными» в контексте статьи 61 Конституции или Закона «О правовых актах». В целом такой вид правовых актов, как Указы Президента Республики, нельзя назвать ни подзаконными, ни «надзаконными», ни «имеющими силу законов». В каждом случае юридическая сила акта, степень его регулирующего воздействия определяется конституционным полномочием, на реализацию которого он направлен. С учетом этого подход к определению иерархии должен быть коренным образом пересмотрен,  во всяком случае, акты Главы государства, которыми реализуются его полномочия, непосредственно вытекающие из Конституции, не могут входить в иерархию нормативных правовых актов.

В завершение необходимо отметить, что в современных условиях необходимо разработать Концепцию правовой политики в качестве одной из ключевых составных частей стратегии сбалансированного и устойчивого развития страны, для выстраивания программы последовательных и долгосрочных юридических действий.

С учетом вышеизложенного, предлагается Концепцию правовой политики Республики Казахстан на 2020- 2030 годы доработать.

Поделиться