Цвет сайта
Расстояние между буквами
Шрифт
Изображения
Сенат Парламента
Республики Казахстан

Новости

"Роль Конституции Республики Казахстан в регулировании процесса нормотворчества»

25.08.2020 0

Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, является Основным Законом страны, хотя, в отличие от ранее действовавших конституций советского периода, не содержит в своем названии такого определения.

Конституция является основой всего действующего права и, одновременно, вершиной системы законодательства, как единой системы нормативных правовых актов.

При этом Конституцию нельзя рассматривать только как отдельный нормативный правовой акт, имеющий определенный предмет регулирования. В Конституции заложены основы всей системы правовых актов, указаны их основные виды, определены принципиальные положения, касающиеся их принятия. Все эти конституционные положения должны быть реализованы в законодательных и других нормативных правовых актах.

И хотя в этом году отмечается 25-летие действующей Конституции Республики Казахстан, представляется, что весь потенциал, заложенный в Конституции, в части регулирования нормотворческого процесса, еще до конца не реализован. Особенно с учетом реалий современного периода.

В мире происходят серьезные изменения, вызванные пандемией коронавирусной инфекции и введением в Казахстане (как и во многих других странах) чрезвычайного положения, которые непосредственно отразились на деятельности всех институтов государства, в том числе и в сфере нормотворчества, в сфере правового регулирования общественных отношениях в этих новых, непредвиденных и чрезвычайных обстоятельствах.

Также в этом году Министерством юстиции начата работа над проектом Концепции правовой политики Казахстана на следующее десятилетие, начиная с 2021 года, которая безусловно должна отразить все происходящие изменения в общественной жизни страны.

Кроме того, в Мажилисе Парламента находится на рассмотрении проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества».

В связи с указанными обстоятельствами представляется крайне важным и необходимым правильно определить те конституционные положения, которые задают актуальные направления развития нормотворческого процесса.

Данным вопросам в Конституции Республики Казахстан уделено внимание во многих нормах, начиная со статьи 4, целиком и полностью посвященной понятию и содержанию «действующего права», закрепляющей высшую юридическую силу и прямое действие самой Конституции.

В одних нормах Конституция дает прямые указания на основные виды нормативных правовых актов, закрепляя, по каким вопросам должны приниматься конституционные законы, каков круг общественных отношений, подлежащих регулированию законами, принимаемыми Парламентом Республики Казахстан. В этих нормах заложены основы порядка принятия этих актов, их соотношения друг с другом. Данные конституционные положения нашли свое отражение в законодательных актах, в первую очередь в таких, как Конституционные законы «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», а также в Законе «О правовых актах».

В других нормах процесс нормотворчества затрагивается не прямо. Например, нормы статьи 39 Конституции, устанавливающие, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения и что определенные права и свободы "ни в каких случаях не подлежат ограничению". Эти нормы касаются не только прав и свобод, но и нормотворческого процесса, закрепляя, какие вопросы могут регулироваться только законом, а по каким закон не может быть принят.

И, наконец, важное значение имеют нормы, определяющие полномочия тех или иных государственных органов и должностных лиц. Для понимания существа правовых актов, издаваемых этими органами и лицами, необходимо установить разные аспекты их правового статуса.

Надлежащее и полностью отвечающее духу и букве Конституции регулирование нормотворческого процесса возможно только на основе применения всех перечисленных норм, взятых в их единстве и взаимосвязи.

Тем не менее, в этой сфере остается еще немало проблем, требующих решения.

В настоящей статье в русле конституционных положений рассматриваются две актуальные проблемы регулирования нормотворческой деятельности.

Первым вопросом является проблема о соотношении предмета регулирования законодательных (законов) и подзаконных актов. Вопрос о том какие общественные отношения должны регулироваться законами, а какие – подзаконными актами?

Пункт 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся  правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц и т.д. Здесь же сказано, что "все иные отношения регулируются подзаконными актами".

По отдельным положениям этой нормы давались нормативные разъяснения Конституционного Совета Республики Казахстан[1].

В сентябре 2019 года в Сенате Парламента были проведены парламентские слушания на тему «Дальнейшее совершенствование законотворческого процесса». В принятых рекомендациях было обращено внимание на наиболее серьезные проблемы в этой сфере, в частности, на необходимость более четкого разграничения вопросов, подлежащих регламентации на законодательном и подзаконном уровнях.

На наличие проблем в этой сфере указывал и Конституционный Совет в своем ежегодном послании о состоянии конституционной законности в июне 2019 года, отмечая, что «в действующем законодательстве все еще имеются подзаконные нормативные правовые акты, которыми регулируются важнейшие общественные отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Основного Закона, включая и механизм применения некоторых мер государственного принуждения, что недопустимо».

При этом депутаты наблюдают ситуацию, когда поступающие в Парламент в порядке законодательной инициативы Правительства законопроекты содержат все больше отсылочных норм. По многим вопросам законопроекты не предусматривают прямого регулирующего воздействия, а закрепляют право государственных органов решать эти вопросы своими ведомственными актами. По мнению депутатов, нормы права, касающиеся определенного круга вопросов, перечисленных в пункте 3 статьи 61 Конституции, в частности, по вопросам прав, обязанностей и ответственности граждан и организаций и т.д., могут и должны содержаться только в законах, но не в подзаконных актах.

Такая практика становится все более распространенной. Приведем несколько примеров.

В конце 2019 года при рассмотрении Парламентом поправок в жилищное законодательство[2] различие взглядов Палат привело к необходимости создания согласительной комиссии, которая рассматривала замечания Сената на принятый Мажилисом Парламента законопроект. Одним из спорных явился вопрос о том, должны ли все виды коммунальных услуг исчерпывающим образом перечисляться в законе. До этого в самом Законе "О жилищных отношениях" перечислялись все виды услуг, которые являются коммунальными. Законопроект предусматривал, что в законе указывается лишь примерный перечень таких услуг, а полный их перечень должен утверждаться уполномоченным органом. По мнению депутатов Сената, все эти услуги должны указываться в самом законе, поскольку их оплата является обязательной и, следовательно, введение новых видов услуг отражается на правах и обязанностях граждан - потребителей этих услуг.

Значительное число подобных примеров дает законодательство о недрах. В частности, в декабре 2019 года в Кодекс Республики Казахстан о недрах и недропользовании были внесены изменения, направленные на регламентацию проведения электронных аукционов по предоставлению права недропользования по углеводородам, в том числе было закреплено право компетентного органа (министерства) определять порядок проведения электронного аукциона. Приказом и.о. Министра энергетики Республики Казахстан от 30 июля 2020 года № 269 утверждены «Правила проведения аукциона с использованием интернет-ресурса оператора электронных аукционов на предоставление права недропользования по углеводородам в электронной форме». Данные правила содержат требования, предъявляемые к заявителям, которые не предусмотрены законом (Кодексом). 

Также много споров вызывает тот факт, что размер ответственности недропользователей за невыполнение обязательств по контракту устанавливается не в законе, а в подзаконном акте (типовом контракте, ранее утверждаемом Правительством, а теперь утверждаемым  министерством).

На наш взгляд, рассмотренная практика не соответствует конституционным началам регулирования нормотворческого процесса. Она не учитывает различий между полномочиями и функциями законодательного органа и органов исполнительных, задача которых, состоит в том, чтобы исполнять законы.

Для сравнения можно привести законотворческую практику прошлого периода. Так в союзном государстве, являвшемся, как известно, федеративным государством, законотворческая деятельность осуществлялась на разных уровнях - на центральном (общесоюзном) и на уровне республик.

Подпунктом 4 статьи 73 Конституции СССР 1977 года к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления было отнесено "обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик". В соответствии с этой нормой Верховный Совет СССР принимал такой вид законодательных актов, как отраслевые "Основы законодательства Союза ССР и союзных республик". Например, основы гражданского законодательства, основы уголовного законодательства, основы законодательства о труде и др. На уровне республик принимались соответствующие кодексы или другие законы - Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс законов о труде и т.д. Общесоюзные основы были гораздо меньше по объему, чем республиканские, и включали в себя только основные, принципиальные положения, которые должны были быть едиными на всей территории СССР. Республиканские кодексы и законы воспроизводили положения соответствующих основ, значительно их развивая и дополняя. При этом суды и другие правоприменительные органы опирались на нормы законов. Основы, как правило, не были актами прямого действия.

Складывающаяся в казахстанском законотворчестве несет на себе «печать прошлого», когда ситуация ведет к превращению законов в некое подобие "основ законодательства". Среди ряда представителей государственных органов и депутатов Парламента бытует мнение, что законы должны содержать только некие "общие" или "концептуальные" положения, а непосредственное правовое регулирование должно осуществляться на уровне подзаконных актов.

Такая точка зрения представляется некорректной, и не только потому, что Казахстан является унитарным, а не федеративным государством. Эта точка зрения порождает неправильный подход к понятию закона, законодательного акта, как нормативного правового акта, имеющего прямое действие, подлежащего непосредственному применению.

Полагаем, что в целях недопущения регулирования подзаконными правовыми актами общественных отношений, которые могут регулироваться только законами, необходимо установить четкий правовой смысл конституционных норм, посвященных определению предмета регулирования законов, в связи с чем имеется настоятельная необходимость в официальном толковании пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, в частности, содержащихся в данной норме понятий «важнейшие общественные отношения», «все иные отношения», «подзаконные акты», а также в установлении соотношения этих понятий между собой.

Второй, еще более глубокой и важной проблемой регулирования нормотворческого процесса на основе Конституции, является проблема выработки принципиальных подходов к построению законодательства как единой и целостной системы.

Как уже сказано, до настоящего времени в полной мере не реализован потенциал Конституции страны как акта не только и не столько правового (основного закона страны), сколько акта, имеющего политико-правовое значение, претворяющего функции государственной власти, разделенной на три ветви, в присущие только этим ветвям средства правового регулирования общественных отношений.

Действующий Закон «О правовых актах», который должен был реализовать заложенные в Конституции принципы, решает эту задачу не в полной мере.

Это видно на примере «плоской» и одномерной иерархии правовых актов, формально-дихотомическом делении всех нормативных правовых актов на законы и подзаконные акты и т. д. Все это обедняет заложенные в Конституции возможности правового регулирования государством, его органами, общественных отношений.

Такой одномерный подход к системе правовых актов, создание упрощенной иерархии в виде своего рода «лестницы», где каждый вид нормативных правовых актов стоит на определенной «ступени», является явно недостаточным.

Его недостатки виды на примере хотя бы того, что, например, акты Председателя Совета Безопасности, нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда были объявлены находящимися «вне иерархии» нормативных правовых актов и т. д.

Но что это должно означать? По смыслу нормы пункта 3 статьи 10 Закона «О правовых актах» смысл «иерархии» заключается в том, что «каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней». Означает ли «выведение из иерархии», что, например, нормативные постановления Верховного Суда могут противоречить законам, находящимся в иерархии? Очевидно, что нет.

В чем же тогда значение всей иерархии правовых актов?

Представляется, что вопрос о пределах допустимого воздействия определенного правового акта на общественные отношения, его соотношения с другими нормативными правовыми актами, это не вопрос о том, какую «ступеньку» занимает этот акт на общей «лестнице» нормативных правовых актов. Это вопрос о полномочиях лица или органа, издающего данный акт, вопрос об установленных для них виде и степени правовой дискреции, то есть усмотрения и возможности выбора средств правового регулирования. Условно говоря, значение должна иметь не формальная «соподчиненность» актов, а «соподчиненность» полномочий разных органов.

В связи с этим следует признать недостаточным деление всех нормативных правовых актов на законы и подзаконные акты.

Конституционная норма, определяющая предмет регулирования законов – пункт 3 статьи 61 Конституции, находится в Разделе IV Конституции Республики Казахстан, посвященном организации и деятельности Парламента Республики Казахстан. Данный пункт сформулирован следующим образом: «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:» 

По существу, эта норма касается, только полномочий, прав Парламента, то есть того, по каким вопросам Парламент может и должен принимать законы, а по каким нет.

Данная норма никоим образом не затрагивает полномочия других органов и лиц, в том числе прямо названных в Конституции. Их компетенция и полномочия определены другими нормами Конституции, соответствующими конституционными законами.

Акты Правительства, например, всех исполнительных, то есть, по сути, административных органов, не должны противоречить законодательным актам и актам Президента Республики Казахстан, что прямо закреплено в пункте 3 статьи 69 Конституции, не потому, что постановления Правительства и приказы Министерств формально классифицируются как «подзаконные», а, в первую очередь, в связи с тем, что Правительство осуществляет исполнительную власть, исполняет законы и акты Главы государства.

И совершенно иной подход должен быть к определению полномочий Президента Республики Казахстан, наделенного Конституцией особым статусом главы государства, его высшего должностного лица, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти.

Конституция наделяет Президента республики особыми, конституционными полномочиями, для реализации которых он вправе издавать акты в форме указов и распоряжений.

Статья 21 Конституционного закона Республики Казахстан «О Президенте Республики Казахстан» предусматривает, что Указы Президента Республики издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики. 

Указами Президента Республики: 

1) осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента Республики; 

2) решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана; 

3) осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов

4) принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан. 

Многие Указы, направленные на реализацию конституционных полномочий Главы государства, в том числе и нормативные правовые, принимаются «на основе и во исполнение» непосредственно Конституции, ее норм. Поэтому их никак нельзя назвать «подзаконными» в контексте статьи 61 Конституции или Закона «О правовых актах».

В целом такой вид правовых актов, как Указы Президента Республики, нельзя назвать ни подзаконными, ни «надзаконными», ни «имеющими силу законов». В каждом случае юридическая сила акта, степень его регулирующего воздействия определяется конституционным полномочием, на реализацию которого он направлен.

Даже из содержания статьи 21 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» видно, что осуществление конституционных полномочий Президента – это одно направление по которому принимаются Указы, а правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента – это другое направление реализации полномочий главы государства.

При этом конституционные полномочия Президента сформулированы весьма широко, предоставляя Главе государства больше возможностей по принятию мер, вытекающих из его особого статуса.

При этом порядок осуществления некоторых полномочий более или менее детально регламентирован в законодательстве, в других случаях порядок осуществления полномочий до настоящего времени не определен, не конкретизирован.

В частности, в подпункте 16) статьи 44 Конституции сказано, что Президент Республики Казахстан «Президент Республики Казахстан «в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-Министром и председателями Палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных Сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики»».

То есть чрезвычайное положение – это только одна из мер, которые может принять Президент при определенных обстоятельствах. Порядок принятия и содержание этой меры в настоящее время определен Законом «О чрезвычайном положении».

Однако полный перечень таких «мер» в Конституции не приводится, да и не может быть заранее полностью предусмотрен, в связи с огромным многообразием жизненных ситуаций. Конституция определяет только порядок их принятия – предварительные официальные консультации и последующее незамедлительное информирование Парламента.

Содержание же их и степень регулирующего воздействия должна будет определяться особенностями обстоятельства, диктующего принятие этих мер, а также конституционным статусом, ролью и задачами Президента Республики.

В соответствии со статьей 10 Закона «О правовых актах» нормативные правовые акты Президента Республики Казахстан обладают меньшей юридической силой в иерархии нормативных правовых актов, чем законы и не должны противоречить им.

В целях решения данной проблемы представляется необходимым либо полностью отказаться от так называемой "иерархии" нормативных правовых актов, либо, по крайней мере, установить, что акты Президента Республики Казахстан, направленные на реализацию его конституционных полномочий, находятся вне данной иерархии.

Но, как показано выше, необходимо преодолеть подобный формально-логический, «одномерный» подход, раскрыть возможности правового регулирования, осуществляемого различными институтами государства, исходя не только и не столько из норм Закона «О правовых актах», а из системного толкования и уяснения политико-правового значения норм Конституции. В том числе оно послужило целям понимания (в условиях отсутствия специального закона) принятых Главой государства мер правового регулирования в условиях чрезвычайного положения на основе предоставленных ему конституционных полномочий.

В настоящий момент, Глава государства в сложный для страны период эффективно реализовал свои конституционные полномочия, которые выразились в принятии оперативных мер в виде его указов и принятых законов,  в период карантина и определенного правового пробела регулировании таких ситуаций.

В тоже время, в ряде интернет публикациях, была попытка дискутировать о конституционных полномочиях должностных лиц и государственных органов в период чрезвычайной ситуации. Анализ таких высказываний показывает о непонимании и некорректных толкованиях ряда конституционных положений. Огромный потенциал и гибкость в разрешении сложных вопросов общественной жизни, заложенный в нормах нашей Конституции, дает возможность находить решения во всех вызовах современного периода.

 

 

 


[1] Отдельные аспекты применения данной нормы являлись предметом рассмотрения Конституционного Совета и отражены в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 3 ноября 1999 года № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов 1) и 2) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан», Нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктом 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления», в Дополнительном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года № 2 «Об истолковании Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктом 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».

[2] Закон Республики Казахстан от 26 декабря 2019 года № 284-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам жилищно-коммунального хозяйства».

Поделиться