Цвет сайта
Расстояние между буквами
Шрифт
Изображения
Сенат Парламента
Республики Казахстан

Новости

СТ по нормотворчеству

25.01.2021 0

Руководителю рабочей группы по проекту Закона

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования нормотворчества»

В.В. ВОЛКОВУ

 

 

Сравнительная таблица

 

 


п/п
 
Структурный элемент Редакция законодательного акта Редакция проекта Предложения
 
Обоснование
1 2 3 4 7 8
 
1.        Подпункт 5) статьи 1 Закона Статья 1.
5) подзаконные нормативные правовые акты - иные, не являющиеся законодательными актами, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов;
Отсутствует «5) «подзаконные нормативные правовые акты - нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для реализации законодательных актов, которые:
- издаются в рамках компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица;
- включают нормы права, регулирующие общественные отношения в соответствии с основополагающими нормами и принципами, содержащимися в законодательных актах, в пределах предмета регулирования законодательного акта;
- не могут устанавливать права, обязанности, обязательства физических и юридических лиц, меры ответственности и механизмы их применения, не предусмотренные в законодательных актах
- направлены на исполнение и применение норм законодательного акта в деятельности государственных органов и должностных лиц;».
В целях конкретизации понятия подзаконного нормативного правового акта, отграничения предмета регулирования подзаконных актов и законов.
 
В Послании Главы государства - Президента Республики Казахстан К.К. Токаева народу Казахстан от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий» прямо отмечена необходимость «пересмотреть вопросы нормотворчества», а также обозначены основные проблемы и пути их преодоления – «излишняя законодательной регламентации деятельности исполнительной власти», излишняя детализация норм законов и постановлений, рассмотрение которых тормозит работу госаппарата и загружает Парламент, необходимость путем изменения законодательства обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации.
Работа над проектом Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» представляется оптимальным шансом усовершенствовать нормотворческий процесс с учетом Послания Главы государства.
 
2.        Пункт 7 статьи 16 акона Статья 16
 
7. Текущие планы законопроектных работ Правительства Республики Казахстан должны содержать:
1) наименование проекта закона, разработка которого предполагается в предстоящем году, отражающее его уровень, форму и предмет регулирования;
2) сроки разработки проекта закона и представления его в Парламент Республики Казахстан;
3) органы и организации, ответственные за разработку проекта закона.
4) отсутствует
В статье 16:
Пункт 7 дополнить подпунктом 4) следующего содержания:
«4) суммы и источники финансирования разработки проекта Закона.».
 
В целях планирования расходов по разработке проектов законов
3.        Пункт 2 статьи 29 Закона Статья 29. Внесение проекта законодательного акта в Мажилис Парламента Республики Казахстан и его отзыв
 
2. Представляемые материалы по проекту законодательного акта должны содержать следующие приложения:

5) финансово-экономические расчеты, если проект закона предусматривает сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, прогнозы возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий действия закона, а также, при наличии, статистические данные, за исключением проектов законов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан;
 
отсутствует Статья 29. Внесение проекта законодательного акта в Мажилис Парламента Республики Казахстан и его отзыв
 
2. Представляемые материалы по проекту законодательного акта должны содержать следующие приложения:

5) финансово-экономические расчеты, если проект закона предусматривает сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, прогнозы возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий принятия и действия закона, включая результаты правового мониторинга действующего законодательства,  составленные по правилам, утвержденным Правительством Республики Казахстан,  а также, при наличии, статистические данные, за исключением проектов законов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан;
 
В целях усиления роли прогнозирования правовых, экономических, социальных, экологических последствий принятия и действия закона.
В настоящее время такие прогнозы составляются формально, под прогнозами понимаются цели принятия законопроекта и т.д.
Необходимо разработать подзаконный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок составления прогнозов последствий принятия законов, в котором бы прогнозы могли выражаться в определенной системе показателей (критериев), которые могли бы быть измерены с помощью современных цифровых технологий.
Такой прогноз должен в обязательном порядке основываться на правовом мониторинге действующего законодательства и, вместе с тем, являться основой для проведения правового мониторинга действия закона после его принятия.
4.         пункт 2 статьи 34 Закона
 
Статья 34. Определение порядка принятия нормативных правовых актов

2. Особенности порядка принятия различных видов нормативных правовых актов определяются также:
….
Часть вторая отсутствует
32) в статье 34:
пункт 2 дополнить частями второй, третью и четвертой следующего содержания:
«При принятии нормативных правовых актов, указанных в подпункте 1) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона, органом-разработчиком нормативного правового акта утверждается программа информационного сопровождения и разъяснения принятого законодательного акта.

 
В статье 34:
Пункт 2 дополнить частью пятой следующего содержания:
«При принятии закона, в том числе закона о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты, в такой закон не могут быть внесены изменения и дополнения, выходящие за рамки концепции проекта данного закона.
Изменения и (или) дополнения, вносимые в проекты законов, рассматриваемые в Парламенте, и выходящие за рамки их концепции, могут быть внесены в случае, если они вносятся по поручению Президента Республики Казахстан или вытекают из послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана.
 
В целях недопущения скрытого лоббирования и обхода установленного порядка разработки законопроектов путем инициирования поправок к законопроекту, уже находящемуся на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан.
5.        Пункт 1 статьи 50 Закона Статья 50. Правовой мониторинг
 
1. Правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию.
Отсутствует Статья 50. Правовой мониторинг
 
1. Правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, достижения прогнозных показателей принятия нормативных правовых актов, а также выработки предложений по его совершенствованию.
В целях оценки достижения прогнозных показателей, наступления экономических, социальных, юридических, экологических последствий, прогнозируемых при разработке и принятии нормативного правового акта, средствами правового мониторинга.
       

 

 

                                                                                                                                                                                                                                                                                                       К. САФИНОВ

Пояснительная записка

к изменениям и дополнениям в

Закон Республики Казахстан «О правовых актах»

(в рамках проекта Закона Республики Казахстан

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные

акты Республики Казахстан по вопросам

совершенствования нормотворчества»

 

 

В Послании Главы государства - Президента Республики Казахстан К.К. Токаева народу Казахстан от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий» прямо отмечена необходимость «пересмотреть вопросы нормотворчества», а также обозначены основные проблемы и пути их преодоления – «излишняя законодательной регламентации деятельности исполнительной власти», излишняя детализация норм законов и постановлений, рассмотрение которых тормозит работу госаппарата и загружает Парламент, необходимость путем изменения законодательства обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации.

Работа над проектом Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» представляется оптимальным шансом усовершенствовать нормотворческий процесс с учетом Послания Главы государства.

 

1. Соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов

 

В большинстве законов, принятых в последние годы, стали преобладать так называемые «бланкетные» нормы, которые не содержат какого-либо определенного правила поведения, а предоставляют государственным органам полномочия самим устанавливать эти правила. По многим вопросам законы и законопроекты, вносимые в Парламент в порядке законодательной инициативы Правительства, не предусматривают прямого регулирующего воздействия, а закрепляют право государственных органов решать эти вопросы своими ведомственными актами.

В своем ежегодном послании о состоянии конституционной законности в июне 2019 года Конституционный Совет Республики Казахстан отмечал, что «в действующем законодательстве все еще имеются подзаконные нормативные правовые акты, которыми регулируются важнейшие общественные отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Основного Закона, включая и механизм применения некоторых мер государственного принуждения, что недопустимо».

В сентябре 2019 года в Сенате Парламента состоялись Парламентские слушания на тему «Дальнейшее совершенствование законотворческого процесса». В рекомендациях этих Парламентских слушаний первым вопросом, требующим разрешения, было указано необходимость более четкого разграничения вопросов, подлежащих регламентации на законодательном и подзаконном уровнях.

Представляется, что для решения этого вопроса необходимо, прежде всего, сформулировать понятие «подзаконного акта», с учетом требований как Конституции, так и ее официальных толкований – нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан.

Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Предметная сфера подзаконного НПА должна определяться предметом законодательного или вышестоящего подзаконного нормативного правового акта.

 В подзаконных НПА не могут быть установлены ограничения прав и свобод человека и гражданина, иначе это противоречило бы п.3 ст.39 Конституции РК.

 В тоже время, если в законодательных актах содержатся ограничения прав и свобод человека и гражданина, то они могут быть изложены в подзаконных НПА, однако - без расширения применительно к таким ограничениям. Подобный способ юридической техники, когда нормы законодательных актов повторяются («дублируются») в подзаконных НПА применяется в целях обеспечения логической связи между вышестоящими и подзаконными НПА. Однако, данный способ юридической техники должен применяться взвешенно и не расширять ограничения, изложенные в Конституции и законодательных актах.

На подзаконном уровне устанавливаются функции, осуществление которых не затрагивает общественные отношения, перечисленные в пункте 3 ст.61 Конституции. Это может касаться определения механизма реализации закрепленных в законе функций, внутренней организации и деятельности государственных органов, принятия (издания) технических и технологических норм. На подзаконном уровне функции государственных органов устанавливаются только в пределах полномочий субъекта, издающего соответствующий подзаконный акт.

С учетом этого, предлагается закрепить в Законе понятие «подзаконного нормативного правового акта», установив, что «подзаконные нормативные правовые акты - нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для реализации законодательных актов, которые:

- издаются в рамках компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица;

- включают нормы права, регулирующие общественные отношения в соответствии с основополагающими нормами и принципами, содержащимися в законодательных актах, в пределах предмета регулирования законодательного акта;

- не могут устанавливать права, обязанности, обязательства физических и юридических лиц, меры ответственности и механизмы их применения, не предусмотренные в законодательных актах

- направлены на исполнение и применение норм законодательного акта в деятельности государственных органов и должностных лиц».

 

2. Сведения о финансировании разработки проектов законодательных актов

 

Остается полностью непрозрачной и далекой от единообразия сфера финансирования законопроектной работы. Между тем, данная работа оценивается очень дорого – разработка проектов отдельных крупных законопроектов, проектов кодексов и т.д. может стоить десятки миллионов тенге.

Полагаем, что уже на стадии планирования законопроектной работы орган-инициатор должен представить свои предложения не только по названию и концепции законопроекта, но и по финансированию затрат на разработку проекта (стоимость, источники финансирования, включая средства бюджета, гранты, займы и т.п.), а также информацию о том, кому планируется поручить разработку законопроекта (научному коллективу, подведомственной организации и т.д.) и на каком основании (госзакупки и т.д.), в связи с чем предлагается внести дополнение в пункт 7 статьи 16 Закона, предусматривающий, что текущие планы законопроектных работ Правительства Республики Казахстан должны содержать, наряду с другими сведениями, также « суммы и источники финансирования разработки проекта Закона».

 

3. Усиления роли прогнозирования правовых, экономических, социальных, экологических последствий принятия и действия закона

 

В настоящее время такие прогнозы составляются формально, под прогнозами понимаются цели принятия законопроекта и т.д.

Необходимо разработать подзаконный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок составления прогнозов последствий принятия законов, в котором бы прогнозы могли выражаться в определенной системе показателей (критериев), которые могли бы быть измерены с помощью современных цифровых технологий.

Такой прогноз должен в обязательном порядке основываться на правовом мониторинге действующего законодательства и, вместе с тем, являться основой для проведения правового мониторинга действия закона после его принятия.

В связи с этим предлагается закрепить в законе, что представляемые материалы по проекту законодательного акта должны содержать финансово-экономические расчеты, если проект закона предусматривает сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, прогнозы возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий принятия и действия закона, включая результаты правового мониторинга действующего законодательства,  составленные по правилам, утвержденным Правительством Республики Казахстан.

Вместе с тем, и правовой мониторинг должен быть критерием оценки достижения прогнозных показателей, выявления наступления тех экономических, социальных, юридических, экологических последствий, которые прогнозировались при разработке и принятии нормативного правового акта.

 

4. Концепция законопроекта

 

Действующее законодательство предусматривает, что перед разработкой законопроекта должна быть разработана его концепция.

Введение в нормотворческую практику в качестве обязательной стадии разработку концепций законопроектов сыграло значительную позитивную роль в совершенствовании законодательства.

Однако, свое значение концепция законопроекта сохраняет только до стадии его рассмотрения Палатами Парламента. В Парламенте в законопроект вносятся любые изменения, которые могут не просто противоречить концепции по существу, что вполне естественно, но и выходить за пределы концепции в плане расширения круга регулируемых общественных отношений.

Например, в конце прошлого года в Парламенте рассматривался внесенный Правительством крайне важный и затрагивающий интересы подавляющего большинства наших граждан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам жилищно-коммунального хозяйства» (Закон 26 декабря 2019 года № 284-VI ЗРК). На стадии его рассмотрения в Мажилисе депутатами были инициированы поправки также в Закон Республики Казахстан от 15 июля 2010 года «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации», в Кодекс о недрах и недропользовании и ряд других законов. Возможно, что эти поправки не менее важны, но они никакого отношения к жилищно-коммунальному хозяйству не имеют. При этом название закона даже не было изменено.

Подобная практика наблюдается в работе над многими законопроектами.

При этом в ряде случае название законопроекта расширяется в соответствии с требованиями подпункта 3) статьи 22 Закона «О правовых актах», который предусматривает, что заголовок нормативного правового акта должен обозначать предмет его регулирования.

Такой подход является правильным, но совершенно формальным, так как первичным является не вопрос о соответствии заголовка акта предмету регулирования, а вопрос о единстве предмета регулирования, то есть определенной связи между общественными отношениями, регулируемыми данным актом.

Обосновывается такая практика тем, что депутат, обладающий правом законодательной инициативы, не связан концепцией или каким-либо иными ограничениями и вправе предлагать и вносить любые изменения и дополнения.

Отмеченная практика влечет следующие отрицательные последствия.

Во-первых, поправки, которые на стадии рассмотрения в Мажилисе вносятся от имени депутатов, Комитетов Палаты, на самом деле инициируются заинтересованными государственными органами, национальными компаниями и т.д. В данном случае имеет место скрытое «лоббирование».

Во-вторых, внесение подобных законодательных предложений «через депутатов» позволяет разработчикам обойти установленный порядок разработки законопроекта – его согласование, научную экспертизу, опубликование для широкого обсуждения и общественного контроля на интернет-ресурсах и т.д.

В-третьих, данная практика вносит неразбериху в систему законодательства, которая строится по отраслевому принципу, затрудняет поиск законов, информационное сопровождение и т.д.

Предлагается предусмотреть, что на стадии рассмотрения и принятия законопроекта в Палатах Парламента Республики Казахстан могут вноситься изменения, не выходящие за рамки концепции законопроекта. Это не ограничивает право законодательной инициативы депутатов, но, в то же время, охраняет систему законодательства от хаоса. Депутаты имеют право вносить любые изменения, которые могут и должны оформляться отдельным проектом закона.

Из предлагаемого правила могут быть сделаны исключения для случаев, когда в рассматриваемый законопроект включаются поправки в законодательные акты, хотя бы и выходящие за рамки концепции данного законопроекта, но вытекающие из Посланий Главы государства, Государственных программ и т.д.

 

 

                                                                                              К. Сафинов

 

Поделиться