Цвет сайта
Расстояние между буквами
Шрифт
Изображения
Сенат Парламента
Республики Казахстан

Новости

По вопросам нормотворчества

12.02.2021 0

9 февраля прошло расширенное заседание Комитета по вопросам совершенствования нормотворчества.  Депутат выступил с докладом и указал на концептуальные недостатки законопроекта.

Замечания и предложения по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества»

 

Переданный на рассмотрение Сената Парламента Республики Казахстан проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (далее - законопроект) направлен на реформирование нормотворческого процесса с учетом передового мирового опыта, в том числе посредством расширения использования принципов «умного регулирования», а также с целью повышения эффективности действующих механизмов законотворческой работы.  В пояснительной записке отсутствует критический анализ модели правового регулирования нормотворческого процесса в Республике Казахстан. Не выделены положительные и отрицательные моменты действия Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (далее -Закон) за прошедший период. Так же законопроект имеет целый ряд недостатков, таких как внутренние противоречия, нарушения правил юридической техники, включение в закон декларативных и (или) нечетко сформулированных норм и т.д. К проекту закона не приложены проекты необходимых подзаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем, наряду с такими отдельными несовершенствовами законопроект обладает рядом существенных, принципиальных недостатков.

Прежде всего, следует сказать о целях и задачах, стоящих перед законопроектом по вопросам совершенствования нормотворчества.

Как известно, нормотворчество – это часть правотворчества в виде деятельности уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официальному обнародованию нормативных правовых актов, которая осуществляется по определенной процедуре. Законотворчество является частью нормотворчества. Парламент является единственным органом страны, осуществляющим законодательную власть, поэтому данный законопроект затрагивает вопросы непосредственной повседневной деятельности депутатов.

Необходимость повышения эффективной работы Правительства и депутатов Парламента по принятию нормативно правовых актов продиктована современными вызовами и проблемами, стоящими перед нашим государством.

Глава государства в своих недавних выступлениях четко обозначил цели и задачи по вопросам нормотворчества. Так, в послании Главы государства народу Казахстана 1 сентября 2020 года, в выступлениях в январе 2021 года на открытии первой сессии Парламента нового созыва, на расширенном заседании Правительства (26 января 2021 года), был дан ряд поручений, непосредственно относящихся к этой проблеме.

Основные цели и задачи по вопросам нормотворчества, обозначенные Президентом:

  1. Повышение эффективности нормотворчества в первую очередь должно быть направлено для развития правового государства и укрепления доверия граждан к органам власти. Суть реформ в данной сфере заключается в разумной децентрализации системы, модернизации государственного аппарата, оптимизации квазигосударственного сектора и цифровизации всех процессов.
  2. Перед Парламентом стоят две важнейшие задачи – принятие качественных законов и решение актуальных проблем общества. Все актуальные проблемы должны обсуждаться в Парламенте с активным участием представителей общественности и экспертов.
  3. . Необходимо «пересмотреть вопросы нормотворчества». Основные проблемы и пути их преодоления – «излишняя законодательной регламентации деятельности исполнительной власти», излишняя детализация норм законов и постановлений, рассмотрение которых тормозит работу госаппарата и загружает Парламент, необходимость путем изменения законодательства обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации. Неповоротливость правовой системы, тормозит работу госорганов по оперативному решению проблем. В быстро меняющемся мире и кризисных условиях низкая скорость принятия решений становится угрозой национальной безопасности. Медлить с этими вопросами нельзя.
  4. которое должно основываться на цифровых решениях, использовании больших данных, технологии блокчейн.
  5. Сегодня экономика страны страдает не только от чрезмерного присутствия государства, но и от неконкурентных действий частных монополистов, создания государственных единых операторов.

 

В связи с низким качеством законопроектов и их нестабильностью депутаты Парламента также неоднократно ставили вопросы о совершенствовании нормотворчества. В течение пятой и шестой сессий шестого созыва возвращено Сенатом – 18 законопроектов (17 из них разработаны Правительством (госорганами), 1 – депутатами)[1].

За 2020 год Сенатом рассмотрено и принято 110 законопроектов, из них[2]:

кодексов – 3; внесение поправок в конституционные законы – 3; самостоятельные законы – 5; внесение поправок в действующее законодательство – 59; направленные на ратификацию международных договоров и соглашений – 40.

С момента принятия Конституции РК от 30.09.95 г. было принято 2910 законов, из них 315 признаны утратившими силу. Из 2595 действующих самостоятельных законов: конституционных законов – 11, кодексов – 20, законы – 270. Законов о внесении изменений и дополнений 1137. Ратифицированных международных договоров 1157. Действующих нормативно правовых актов 51352 (по данным МЮ).

Рост количества подзаконных актов, связан с широкими «реализующими» законы полномочиями. Для примера укажем, что после принятия в декабре 2017 года Кодекса о недрах и недропользовании Премьер-Министром было издано распоряжение (от 23 февраля 2018 года № 20-р), согласно которому «в целях реализации» Кодекса необходимо было принять 122 правовых акта.

На протяжении длительного времени одной из ключевых проблем является большое количество принимаемых законов и подзаконных актов. Частые поправки в законодательные акты — это показатель нестабильности законодательства.

 Анализ деятельности депутатов, комитетов палат Парламента показывает, что подавляющее большинство их поправок в законы связано с юридической техникой – редакционные улучшения и уточнения, вопросы юридической терминологии, нумерации, пунктуации и тому подобным, то есть направлено на устранение ошибок, в том числе элементарных.

Большое количество действующих в Казахстане законов, различный порядок их опубликования и вступления в силу приводят к неразберихе, к таким юридическим ошибкам, как коллизии нормативных правовых актов, несоответствие актам, обладающим большей юридической силой и т. п. В итоге все это отражается на эффективности правового регулирования. 

В одном только 2020 году Парламентом было принято 110 законов. Из которых только 8 самостоятельных (включая три кодекса), и 62 – это законы, направленные на внесение поправок (из которых 3 – на внесение поправок в конституционные законы). Аналогичная динамика прослеживается в общем количестве действующих законов. Получается более 60 процентов законопроектов не носят самостоятельный характер. Практически нет законов, в которые не вносились изменения и дополнения. В большинстве случаев это происходит, не в результате быстрого изменения регулируемых общественных отношений, а в силу того, что изначально при разработке, «написании» проекта нормативного правового акта были допущены ошибки, которые требуют внесения изменений. Других изменений и поправок можно было бы избежать если был сделан соответствующий правовой прогноз – анализ правовых, экономических и иных последствий принятия нормативного правового акта.

Для примера можно ограничиться одним только рассматриваемым Законом «О правовых актах», который был принят только в 2016 году, заменив собой прежний закон о нормативных правовых актах. И уже в этот новый закон за неполные пять лет изменения вносились десять (!) раз (рассматриваемые поправки являются одиннадцатыми, в среднем 2,5 раза за год!).

Депутаты Парламента неоднократно обращали внимание Правительства на качество разрабатываемых и вносимых законопроектов. В 2019 г. Сенат Парламент провел Парламентские слушания на тему «Дальнейшее совершенствование законотворческого процесса». В рекомендациях, принятых по итогам этих слушаний, было обращено внимание на наиболее серьезные проблемы в этой сфере. Были даны рекомендации Министерству юстиции выработать предложения по совершенствованию порядка формирования планов законопроектных работ, по разграничению вопросов, подлежащих регламентации на законодательном и подзаконном уровнях, усовершенствованию института правового мониторинга, связав его результаты с планируемой законотворческой деятельностью, недопущения в правовых актах норм различного толкования и т. д.

Анализ данного законопроекта показывает, что перечисленные вышеуказанные цели и проблемы не были полностью раскрыты и устранены разработчиками.

Законопроект ничего не меняет в соотношении законов и подзаконных актов, то есть не затрагивает тот самый «баланс между уровнями правовой регламентации». Между тем, в Послании народу Казахстана Главы государства, пути решения этой задачи указано достаточно определенно. Необходимо законодательно расширить нормотворческие полномочия исполнительной власти, наделить их в этой части дискреционными полномочиями (т. е. эффективными полномочиями в принятии оперативных решений), сохранив за издаваемыми Парламентом законами только основополагающие принципы и нормы, как это и предусмотрено Конституцией. Кроме того, необходимо разработать и внедрить эффективные инструменты контроля за исполнением законов исполнительной властью, который также предусмотрен конституционной нормой. Однако, вместо четкой реализации поручения Главы государства, нам предлагаются стандартные административные подходы их решения. Вместо пересмотра устаревших, неэффективных понятий, создающие эффект «узкого горлышка» для принятия административных решений, нам предлагают усовершенствовать процедурные и бюрократические моменты. Так, статья 18. подробно регламентирует порядок разработки и согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов. Однако само понятие подзаконного нормативного акта законопроектом не затрагивается, баланс уровней правовой регламентации не определяется. 

Необходимо отметить, что разработчики не только не предложили внедрить правовой механизм для создания барьеров для «излишней законодательной регламентации», но и подготовили текст законопроекта в стиле «детализированных норм».

Многие предлагаемые новеллы попросту излишни и детализированы до уровня ведомственной инструкции. Они ничего не добавляют к имеющимся механизмам нормотворчества, представляя собой некие наукообразные, а зачастую и тавтологические, теоретические конструкции.

Так же проект прямо вступает в противоречие с поручением Президента Республики Казахстан, вводя нового «оператора» в области научной правовой экспертизы вместо того, чтобы способствовать развитию конкуренции в этой сфере профессиональной деятельности.

На расширенном заседании Правительства в январе т.г. Президент дал поручение по кардинальному упрощению и смягчению налогового администрирования. Очевидно, что это касается в целом принципов администрирования, используемых всеми государственными органами. Эти принципы, в свою очередь, заложены в казахстанском законодательстве. Действующие законы носят «супер-административный» и даже репрессивный характер, нормы-запреты, нормы-ограничения занимают в них ведущее место, как и нормы, определяющие полномочия государственных органов. Это, в свою очередь, влечет необходимость принятия большого числа подзаконных актов. Закон о правовых актах или как его называют «Закон о законах» должен способствовать изменению законодательных актов и в этом направлении. Он не может ограничиваться регламентацией только формальных требований к тексту нормативного правового акта, только порядка его разработки и согласования, не затрагивая его сути.

Эта задача не нашла своего места в данном законопроекте, ни в пояснительной записке к нему.

 

Таким образом, ряд вносимых предложений не соответствует целям, поставленным руководством страны.

 

Принципиальные замечания по рассматриваемому законопроекту можно сгруппировать следующим образом.

 

1. В законопроекте неправильно определены основные, принципиальные аспекты применения механизма правового регулирования.

Многие вводимые в Закон понятия и правовые категории являются декларативными и, что более важно, сформулированы неправильно с точки зрения правовой науки и могут повлечь негативные последствия в правоприменении.

Так, законопроектом в Закон вводится целая новая глава 3-1 «Регуляторная политика», под которой понимается «государственное регулирование общественных отношений посредством нормативных правовых актов» (подпункт 32-4) статьи 1).

Возникают вопросы, как эта «регуляторная политика» соотносится с той же «правовой политикой», почему в нее включаются стадии (анализ и обсуждение проблем, оценка эффективности принятых нормативных правовых актов и т.д.) которые не охватываются понятием «государственное регулирование посредством нормативных правовых актов» и т.д.

Многие нормы данной главы не просто декларативны, но и вступают в противоречие с другими нормами этого же законопроекта.

Так, в частности, новая статья 14-1 предусматривает, что осуществление регуляторной политики включает в себя «предоставление необходимых сроков субъектам регулирования для подготовки к новому регулированию с учетом их регуляторной нагрузки», причем под «регуляторной нагрузкой» законопроект понимает «финансовое бремя субъектов регулирования в связи с установлением законодательством Республики Казахстан требований, обязательных для исполнения, включая затраты времени и человеческих ресурсов».

Вместе с тем, проект включает сразу несколько новых норм (новый пункт 4-1 и новые редакции пунктов 5 и 6 статьи 42 Закона), которыми предусматриваются конкретные механизмы определения сроков введения в действия нормативных правовых актов. Например, новым пунктом 4-1 предусматривается, что сроки введения в действие нормативного правового акта должны устанавливаться исходя из сроков, необходимых субъектам регулирования для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми законами Республики Казахстан требованиями. Отдельно определен порядок введения сроков для законов и норм, которыми устанавливаются новые обязанности, устанавливается или усиливается ответственность и т.д. Таким образом, «регуляторная нагрузка» или «финансовое бремя» являются далеко не единственными критериями, влияющими на определение сроков введения в действие нормативного правового акта.

В статье 14-2 определены «Задачи регуляторной политики». В ней говорится, что государственное регулирование посредством нормативных правовых актов вводится в целях

- обеспечения безопасности жизни и здоровья людей,

- защиты их законных интересов,

- безопасности для окружающей среды,

- национальной безопасности Республики Казахстан,

- защиты имущественных интересов государства.

Возможно, что разработчики законопроекта не учли, что задачи и цели правового регулирования представляют собой различные правовые категории, причем и те, и другие представляют собой сложные и многоплановые явления, не сводимые к пяти названным в законопроекте. Вместе с тем, указанные пять позиций трудно отнести к целям, это скорее часть предмета правового регулирования. Возникает вопрос, о том, что пять указанных целей не охватывают иные части общественных отношений, которые должны регулироваться нормативно-правовыми актами. Подобный подход не соответствует пункту 3 статьи 61 Конституции, которым определен круг общественных отношений, на регулирование которых направлены принимаемые Парламентом законы.

В пункте 2 той же статьи 14-2 установлено, что «Защита конституционного строя, охрана общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения могут обусловить ограничение прав и свобод, если такое ограничение адекватно законно обоснованным целям и отвечает требованиям справедливости, является пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей».

На первый взгляд, данная норма вытекает из пункта 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан», которой предусмотрено, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».

Однако конституционное положение представляет собой правовую норму, обладающую всеми необходимыми элементами и атрибутами.

Новая же норма, вносимая законопроектом, не отвечает понятию правовой нормы (норма права - общеобязательное правило поведения постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение, распространяющееся на индивидуально неопределенный круг лиц в рамках регулируемых общественных отношений). В ней «намешано» сразу несколько неправовых, не имеющих легального определения понятий (адекватность, пропорциональность и т. д.), упущено существенное (что права и свободы могут быть ограничены только законами) и т.д.

Подобные нормы не имеют никакого практического значения и применения, и их включение в закон не только не решает никаких задач, но и может служить препятствием для принятия новых законов (например, для какого-либо нового закона не будет определена конкретная «цель» из числа перечисленных в статье 14-2).

Представляется необоснованным включение в Закон такой новой категории, как «принципы законодательного регулирования», предусмотренные новой статьей 14-3.

Пунктом 3 статьи 61 Конституции предусматривается, что издаваемые Парламентом законы «устанавливают основополагающие принципы и нормы». Конституционный Совет в своем нормативном постановлении от 15 октября 2008 года. № 8 высказал свое мнение по содержанию понятия основополагающих принципов законодательной деятельности.

Поэтому неясно, имеются ли в законопроекте ввиду именно эти основополагающие конституционные принципы законодательной деятельности, или в законе должны содержаться какие-то другие новые принципы? В противоречие с самой же этой нормой законопроект не «раскрывает», какие «конкретные механизмы реализации принципов» должны устанавливаться в законе, каков порядок проверки соответствия норм закона принципам закона и т.д. Без четкого, логичного и практически применимого определения этих положений они остаются декларативными и фрагментарными «лозунгами», а не нормами права.

Говоря в целом о нормах новой главы 3-1 Закона следует прийти к выводу, что в представленном виде она не может быть принята.

 

2. Другие замечания касаются целого блока поправок, вносящих изменения и дополнения в действующие нормы в части регламентации подготовки проектов и принятия нормативных правовых актов.

Замечания по этим положениям можно сгруппировать по «этапам» нормотворческой деятельности.

- На стадии планирования законопроектной работы. Разработчиками были отклонены предложенные поправки в статью 16 Закона, предусматривающие, что планы законопроектных работ должны содержать суммы и источники финансирования (бюджет, гранты и т.д.) разработки законопроекта. Между тем, новой статьей 17-1, как и действующими нормами Закона, предусматривается, что на разработку законопроекта, в том числе на оплату по договору подготовки законопроекта сторонними лицами и организациями, могут быть использованы выделенные бюджетные средства и гранты.

Указание такой информации делало бы планы законопроектных работ более реалистичными и исполнимыми, работу по подготовке законопроектов более «прозрачной».

Разработчики законопроекта подходят к регламентации нормотворческой деятельности однобоко так как поправки, в основном, касаются разработки проектов законов, вносимых в порядке законодательной инициативы Правительства.

На первый взгляд, данные поправки направлены на упорядочение процесса подготовки законопроектов, его широкое обсуждение, учет мнений Национальной палаты предпринимателей и других организаций и т. д.

Однако, следует учесть, что при раздельной регламентации процесса нормотворчества для «правительственных» и «депутатских» законопроектов все самые строгие требования закона могут быть обойдены заинтересованными лицами лоббирующие свои интересы. Например, министерство (или другой орган-разработчик) может внести законопроект «через» и «от имени» депутатов.

Практика последних лет наглядно показывает тенденцию к тому, что удельный вес законопроектов, внесенных Правительством, сокращается, а число «депутатских» законопроектов растет. При этом, предлагаемые нормы в законопроекте внесенные от имени депутатов Парламента, иногда неоднозначно воспринимаются обществом, но в действительности они были разработаны при активном содействии соответствующих отраслевых министерств.

Возможно, что в целом такая «раздельный» подход к законотворческой деятельности Правительства и депутатов должен быть пересмотрен. К законопроектам, подготовленным депутатами, должны предъявляться такие же, в принципе, требования. Ведь принятые законы обладают одинаковой юридической силой, распространяются на одни и те же общественные отношения, независимо от того, в порядке чьей законодательной инициативы был внесен проект того или иного закона.

Так новая статья 17-1 устанавливает широкие возможности для реализации законодательной инициативы Правительства в лице центральных государственных органов. Органы-разработчики могут поручить подготовку проекта закона подведомственным ему органам и организациям или заказать его подготовку на договорной основе специалистам объединениям субъектов частного предпринимательства, научным учреждениям, иным организациям, отдельным ученым и коллективам, в том числе зарубежным, экспертам в соответствующих сферах с использованием на эти цели выделенных бюджетных средств и грантов.

Депутаты при реализации своей законодательной инициативы не обладают указанными организационно-материальными ресурсами, что сказывается на неравенстве в реализации своих конституционных полномочий.

Отдельно следует сказать о сложившейся практике, когда во внесенный, например, по инициативе Правительства законопроект, в Парламенте вносятся дополнения, не предусмотренные концепцией данного законопроекта, выходящие далеко за пределы предмета его регулирования. Например, в Парламенте рассматривался проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам жилищно-коммунального хозяйства». Этот законопроект предусматривал внесение изменений и дополнений в ряд законодательных актов, причем эти поправки были логически связаны друг с другом и в целом относились к жилищным отношениям и жилищно-коммунальному хозяйству. Однако, в процессе рассмотрения в этот законопроект были «попутно» внесены депутатами нормы, касающиеся вопросов, далеких от ЖКХ, вплоть до авиации и недропользования.

Все эти поправки, возможно нужные и своевременные, но они не имели серьезной экспертизы и расчетов, не проходили широкого обсуждения общественности, более того некоторые изменения влекли серьезные негативные последствия для недропользования и были своевременно отклонены Сенатом.

В связи с этим нами предлагалось законодательно установить недопустимость отклонения от концепции или, по крайней мере, от первоначально определенного предмета регулирования, не только на стадии разработки законопроекта, что в рассматриваемом законопроекте отражено (статья 17-1 пункт 7), но и на стадии его обсуждения и принятия в Парламенте.

Это, в свою очередь, послужило бы еще одним барьером для «лоббируемых» норм законов. Однако, разработчики не принимают данные поправки по непонятным причинам.

Представляется необоснованным введение в закон механизма обсуждения так называемых «консультативных документов».

На первый взгляд, такая процедура является демократической и в пояснительных материалах к законопроекту преподносится как направленная на улучшение качества законопроектов. Однако, анализ норм законопроекта показывает, что эти поправки не ведут к достижению данной цели.

В законопроекте вместо одного имеющегося сейчас понятия «концепция проекта закона» вводится сразу три – «концепция проекта закона», «проект концепции проекта закона», «консультативный документ регуляторной политики». По сути речь идет не о трех разных документах, а об одном, в зависимости от стадии его рассмотрения (консультативный документ становится проектом концепции, а проект концепции – концепцией). Это уже само по себе представляется излишним. Ведь не требуется, например, отдельного определения понятия «проект закона», в отличие от понятия «закон».

Более существенным является то, что на публичное обсуждение предлагается выносить этот «консультативный документ», который, согласно определению, представляет собой «документ установленной формы, включающий в себя результаты проведенного правового мониторинга и способы публичного обсуждения существующих проблем государственного регулирования в конкретной сфере» (новый подпункт 32-5) статьи 1).

То есть предлагается публично обсуждать «способы публичного обсуждения»? Непонятно, заменяет ли обсуждение консультативного документа обсуждение самого проекта нормативного правового акта или будет существовать отдельно. Во втором случае это неоправданная, не имеющая практического применения процедура, которая приведет только к удлинению сроков. В первом же случае это приведет к тому, что сами проекты нормативных правовых актов обсуждаться не будут. А это уже является отходом от демократических процедур.

Кроме того, эти нормы сформулированы не вполне корректно и с чисто юридической точки зрения. Например, новый подпункт 6-1) статьи 1 Закона определяет «проект концепции проекта закона» как доработанный в соответствии с правилами законотворческой работы Правительства Республики Казахстан по итогам публичного обсуждения консультативный документ, содержащий видение государственного органа по решению проблем государственного регулирования в конкретной сфере. Однако, если по итогам публичного обсуждения консультативного документа не будет высказано рекомендаций или они не будут приняты разработчиком, то доработки не потребуется. Получается, что в этом случае консультативный документ не может стать проектом концепции проекта закона.

 

Разработчиками не совсем раскрыты новеллы, касающиеся так называемого Пилотного проекта, определяемого как «процедура, проводимая государственным органом в целях выявления результата от вводимого регулирования». Пункт 5 новой статьи 17-1 устанавливает, что «в случае если предлагаемая в проекте закона норма права предварительно требует апробирования, то данная норма права ограничивается законом, в котором она содержится, определенными сроками ее действия, и проводится пилотный проект». Неясно, во-первых, кем будет устанавливаться, что какая-либо норма права «требует апробирования». Во-вторых, если особенности «пилотного проекта» сводятся только к ограничению действия по времени нормы, то статья 45 Закона устанавливает в пункте 2 возможность установления временного срока действия нормативного правового акта, который давал возможность на практике применять временные нормы.

Вместе с тем, если смысл пилотного проекта предполагает его распространение на определенный срок и определенную административно-территориальную единицу, то статьей 47 Закона предусмотрено, что действие нормативного правового акта в пространстве может распространяться на всю территорию Республики Казахстан, или на какую-либо ее часть.

В целом можно заключить, что независимо от того, что понимали разработчики под «пилотным проектом», его смысл не нашел адекватного отражения в законопроекте.

 

Со стадией разработки законопроектов связан следующий блок вопросов, вызывающих концептуальные замечания, – это вопросы, связанные с так называемой «научной правовой экспертизой». Законопроект значительно расширяет сферу регулирования научной правовой экспертизы, вводит целый ряд новых понятий и новых норм, а также существенно изменяет действующие нормы.

При этом новые понятия внутренне противоречивы, а определения являются тавтологией.

Например, под научной правовой экспертизой в проекте понимается «независимый профессиональный экспертный анализ объектов научной правовой экспертизы в части оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства».

То есть экспертиза - это экспертиза объектов экспертизы.

Научный правовой эксперт определяется как физическое лицо, «находящееся в реестре научных правовых экспертов», а реестр, соответственно – это «список научных правовых экспертов, привлекаемых к проведению научной правовой экспертизы» (подпункты 1-2), 1-3) статьи 1). Соответственно эксперт не тот специалист, который обладает необходимым опытом и квалификацией, а тот, кто сумел попасть в список! При этом разработчики делают акцент не на критерии и условия отбора, а на закрепление норм по решению возможных споров, касающихся имущественных отношений с экспертом.

Однако, более существенными являются внутренние противоречия норм закона, касающиеся регламентации научно-правовой экспертизы.

Законопроект не только предусматривает понятие научного правового эксперта, но и вводит сразу несколько новых статей, относящихся к этому субъекту (статьи 33-3, 33-4, 33-5), и устанавливающих права и обязанности, отвод научного правового эксперта, основания расторжения договора с ним.

Стоило ли все эти частные, детализированные нормы вносить в закон?

При всем этом обилии норм остается нерешенным вопрос – кто все-таки проводит научную правовую экспертизу?

Новый пункт 2-1 статьи 31 Закона предусматривает, что «научная правовая экспертиза объектов научной правовой экспертизы проводится научным правовым экспертом (научными правовыми экспертами)».

А пункт 2 новой статьи 33-2 устанавливает, что «научная правовая экспертиза проводится уполномоченной организацией, определяемой Правительством Республики Казахстан».

Кем же проводится научная правовая экспертиза?

Перенос акцента на фигуру научного правового эксперта, закрепление в законе его прав, обязанностей, ответственности и т. д., одновременно означает уменьшение роли и функций «уполномоченной организации, определяемой Правительством Республики Казахстан».

То есть, данная организация, согласно закону, должна выполнять роль «передаточного звена», передающего законопроект от разработчика к конкретному эксперту (находящемуся или не находящемуся в ее штате). Иначе говоря, эта организация превращается в еще одного «оператора» из числа тех, о недопустимости создания которых говорил Глава государства на расширенном заседании Правительства 26 января 2021 года.

При этом законопроект закрепляет монополию уполномоченной организации, устанавливая, что научная правовая экспертиза может проводиться только этой организацией.

Действующая статья 31 Закона устанавливает широкий круг лиц и организаций, осуществляющих экспертизу, в том числе и уполномоченную организацию, определяемую Правительством Республики Казахстан.

Законопроект же исключает всех, кроме этой уполномоченной организации. При этом, одновременно предлагаются изменения в Закон «О государственном имуществе» (статья 134 пункт 7-3), в части расширения компетенции государственных предприятий в вопросе «проведения научной правовой экспертизы проектов законов, международных договоров, а также международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, подлежащих ратификации».

Эти поправки не оставляет сомнений в выборе «ведомственного оператора». Вместе с тем основные функции такого оператора не раскрыты в законопроекте.

Не вызывает сомнений, что такой подход в корне противоречит поручениям Президента Республики Казахстан.

Невозможно понять, почему эти поправки касаются только научной правовой экспертизы, но не затрагивают другие виды научных экспертиз. Такой подход, помимо прочего, неоправданно расширяет понятие правовой экспертизы, вкладывая в ее содержание несвойственные ей, то есть «неправовые» элементы. Так, согласно законопроекту, научная правовая экспертиза законопроектов проводится на предмет «оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства».

Как может эксперт-юрист определить обоснованность принятия нормы о сжигании твердых бытовых отходов, о размере инвестиций при добыче твердых полезных ископаемых. На основе каких специальных правовых знаний он может определить возможные экономические, экологические и социальные последствия принятия этих норм?

Именно к разработчику должны предъявляться основные требования в части обоснованности, качественности, научной проработанности законопроекта и т. д.

Законопроект требуется от эксперта «давать консультации и пояснения по вопросам, связанным с ранее данным заключением», «участвовать в обсуждении проекта закона в Парламенте Республики Казахстан для разъяснения данного ранее им заключения». Но при этом в Законе о правовых актах не говорится об обязанностях разработчика давать пояснения, участвовать в обсуждении и т. д. На практике это так и происходит, но в Законе о правовых актах это не закреплено.

Это все равно, что требовать от лиц, принимающих в эксплуатацию построенное здание, наличие определенного образования и навыков, а от архитекторов и строителей этого не требовать.

Таким образом, разработчики предлагают механизм различной регламентации процесса нормотворчества для «правительственных» и «депутатских» законопроектов, вместо транспарентной и согласованной работы по одним принципам и условиям.

Такие подходы не способствуют реализации поручения Президента о том, что все актуальные проблемы должны обсуждаться в Парламенте с активным участием представителей общественности и экспертов.

Представляется, что давно назрела необходимость решения вопроса о профессионализации деятельности по разработке проектов законов.

Разработкой (подготовкой), то есть собственно «написанием текстов» проектов законов должны на профессиональной основе заниматься лица, обладающие необходимыми для этого знаниями и навыками. Привлекать таких лиц, группы и организации государство должно на конкурсной основе, предусматривая выделение в бюджете соответствующих средств. Эта специфическая сфере деятельности должна развиваться в условиях конкуренции, без создания каких-либо «госоператоров» и прочих монополистов. Такие профессиональные разработчики несли бы ответственность за результаты своей работы, вплоть до имущественной. Их услугами могли бы равным образом пользоваться как исполнительные органы, так и депутаты Парламента, что обеспечивало бы равенство возможностей по реализации конституционного права законодательной инициативы Правительства и депутатов Парламента.

На открытии первой сессии Парламента нового созыва Президент Республики Казахстан отметил необходимость того, «чтобы все насущные вопросы в обществе обсуждались в первую очередь в Парламенте. Представители общественности и эксперты должны принимать самое активное участие в подготовке законопроектов». Перевод разработки законопроектов на профессиональную основу позволит депутатам сконцентрироваться на обсуждении и решении концептуальных вопросов закона, отражении в законе интересов населения, представителями которого они и являются по Конституции. Сейчас же огромная часть времени у депутата уходит на исправление ошибок юридико-технического характера. Депутаты вместо рассмотрения детализированных норм и подготовки технических правок на многочисленных совещаниях, могли бы сосредоточиться на выявлении проблемных ситуаций, поднимаемых в обществе. Имели больше возможности прямого контакта с населением для рассмотрения жалоб и других предложений по улучшению законодательства. Работа в Парламенте была бы сосредоточена на выборе лучших правовых механизмов для урегулирования актуальных вопросов, на анализе эффективности норм закона и контроле за исполнением законов. На такую активную работу депутатов нацелено вышеуказанное поручение Главы государства.

 

 

Представляется, что содержащиеся в рассматриваемом законопроекте изменения и дополненияв части регламентации подготовки проектов и принятия нормативных правовых актов, подготовлены в рамках устаревших, административных подходов. Они не отвечают парадигмам и реалиям настоящего периода, а также целям поставленные Главой государства.

 

3. Ряд принципиальных замечаний касаются вопросов разъяснения законов, исполнения законов, правового прогноза.

Так, вопросы официального разъяснения законов, были предметом неоднократного обсуждения в Сенате. Позиция сенаторов заключалась в том, что официальное толкование законов недопустимо так как нет субъекта толкования, имеющего конституционные полномочия разъяснять волю законодательного органа страны.

Законопроект излагает пункт 1 статьи 59 в новой редакции, а также вводит новый пункт 2-1, в соответствии с которым разъяснение норм закона осуществляется в соответствии с принципами законодательного регулирования, заложенными в них.

При этом остается неясным, кто будет давать разъяснение закона?

 

В Законе и в рассматриваемом законопроекте не нашли отражения вопросы, связанные с реализацией права (соблюдения, исполнения, использования и применения).

Однако, реализация права (закона) представляет собой важную стадию правового регулирования, неразрывно связанную со стадиями разработки и принятия, процесс, когда принятые абстрактные правовые нормы воплощаются в конкретные общественные отношения, служат достижению тех социальных результатов, на которые направлены правовые нормы.

Например, понятие «исполнения законов» имеет большое значение для реализации поручения Президента об искоренении «излишней законодательной регламентации деятельности исполнительной власти», излишней детализация норм законов и постановлений». Как было указано выше, необходимо дать больше свободы действий при принятии решений министрам и акимам, но при этом установить эффективный контроль за исполнением закона на всех уровнях.

Таким образом, необходимо закрепить в законе по крайней мере общее легальное понятие «исполнения законов», учитывая, что в отличие от других форм реализации права (закона) исполнение закона обладает следующими специфическими чертами:

- для исполнения закона необходим комплекс практических, организующих, координирующих и контролирующих действий, совокупность которых образует полномочия исполнительной власти.

- исполнение закона всегда осуществляется конкретными, специальными субъектами, к которым обращены соответствующие императивные властные предписания (обязывающие нормы).

- исполнение закона представляет собой выполнение обязанности субъекта, которую он выполняет в рамках предоставленных ему прав (полномочий). В связи с этим в законопроект предлагалось включить определение «исполнения закона» как «осуществления Правительством Республики Казахстан, центральными и местными государственными органами и (или) должностными лицами действий по выполнению обращенных к ним властных предписаний по изданию подзаконных нормативных правовых актов, достижению соответствующих показателей деятельности и иных императивных обязывающих норм, содержащихся в законодательных актах». Однако эта поправка не была учтена разработчиками.

Один из основных вопросов нормотворчества это проблема эффективности принимаемых законов.

Президент особо подчеркивал, что в настоящих сложных условиях повышенной мобилизации важно принимать решения на основе выверенных прогнозов.

Вместе с тем, несмотря на важность прогнозной функции в законотворчестве, в настоящее время нет единого сформированного инструмента прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов. Разработчики законопроекта пытаются прогнозные функции свести к чисто формальным функциям правового мониторинга.

На современном этапе высокие требования предъявляются не только к качеству законов и других нормативных правовых актов, но и к проведению экспертизы, соответственно, как к разработчикам нормативных правовых актов, так и экспертам. Зарубежные исследователи предлагают различные критерии изучения качества законодательства, среди которых предлагают такой критерий определения качества законодательства, как прогнозирование последствий реализации закона, что разработчики пытаются включить в правовой мониторинг.

Президент страны также особо обращал внимание на вопросы цифровизации в законотворческом процессе.

В целях исследования проблематики качества и эффективности законодательства все чаще в научном сообществе поднимают вопрос о необходимости системного научного подхода с использованием новейших достижений науки и техники в сфере нормотворчества и в дальнейшем в правоприменительной практике. В юриспруденции как ключевой социально значимой деятельности человека сегодня требуют безотлагательного разрешения проблемы формализации и автоматизации процедур обработки огромного количества накопленных данных.

 Однако разработчики свели этот вопрос к использованию информационных систем в сфере государственной регистрации и учета нормативных правовых актов, а также систематизации законодательства. Вместе с тем проблема цифровизации правотворческой деятельности весьма широка. Резкое увеличение объема информации, возможность непрерывного использования интернета, развитие цифровых технологий приводят к изменениям во всех сферах жизни общества и видах деятельности. Требуется сформировать нормативно-правовую основу, отвечающую новым социально-экономическим условиям, создать новые «цифровые нормы». Сложность выполнения данной задачи заключается в гармоничном внедрении «цифровых норм» в действующую систему законодательства, а также обеспечении их эффективного применения. Актуальность приобретает вопрос цифровизации правотворческой деятельности. Зарубежными авторами отмечается, что цифровые технологии могут быть использованы для получения общественного мнения, разработки законопроектов, толкования законодательства и обеспечения доступа к нему. В настоящее время в постсоветских государствах цифровые технологии используются преимущественно для получения мнений в процессе правотворчества, в то время как процесс создания и анализа проектов актов не автоматизирован.

Ряд проблем связан с ненадлежащим исполнением имеющихся правовых предписаний. Например, статья 29 Закона «О правовых актах» требует обязательное наличие прогнозов возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий действия закона, а также, при наличии, статистических данных.

Однако, на практике, все прогнозы сводятся, как правило, к тому, приведет ли принятие закона к увеличению расходов бюджета или нет. Зачастую под прогнозами понимается цель принятия закона – закон «улучшит», «усилит», «будет способствовать» и т.д. Важно внедрить в правовой прогноз использования показателей для последующего мониторинга достижения целей закона. У нас не было бы проблем в правоприменении закона об адресной социальной помощи, если бы мы отслеживали количество и качество субъектов, получающих такую государственную помощь. Аналогичные проблемы и с временным ввозом автомобилей из Киргизии и Армении. Как можно было допустить такой неконтролируемый ввоз и оборот автомобилей, в результате которого возникшую социальную напряженность вынужден снимать Глава государства. Показатели прогноза — это цели закона и мероприятия которые требуют материальных затрат государства для их реализации выраженные в количественных показателях, отражающие изменения в обществе в результате реализации норм. Именно эти показатели должны браться в мониторинг исполнения закона.

В завершение необходимо отметить, что Закон о правовых актах должен был уделить особое внимание такой разновидности законов, как законы о ратификации международных договоров Республики Казахстан. За тридцать лет Независимости Казахстан ратифицировал огромное число международных договоров, которые стали частью нашего действующего права и, по Конституции, стоят даже выше национальных законов.

 

Все вышеперечисленные проблемы указывают на концептуальные недостатки законопроекта, которые требуют серьезной доработки, в связи с чем проектЗакона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» не может быть одобрен в предлагаемой редакции и подлежит отклонению.

 

По итогам голосования 5-за, 2-против, Комитет принял решение рекомендовать Сенату Парламента одобрить Законопроект концептуально в первом чтении.

Предложения и замечания в сравнительной таблице будут рассмотрены ко второму чтению.

12 февраля состоялась заседание рабочей группы. На сегодняшний день в сравнительной таблице 9 пунктов от Сенатора Сафинова К.Б.


 

Поделиться