Цвет сайта
Расстояние между буквами
Шрифт
Изображения
Сенат Парламента
Республики Казахстан

Новости

КоАП

21.06.2021 0

 

«О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»

 

Замечания на рабочую группу

 

Данный Закон предусматривает поправки только в Кодекс об административных правонарушениях, поскольку в соответствии с частью 2-1 статьи 1 Кодекса «внесение изменений и (или) дополнений в настоящий Кодекс осуществляется законом, не предусматривающим внесение изменений и дополнений в другие законодательные акты Республики Казахстан».

 

Закон имеет сравнительно небольшой объем (около 2,5 страниц) и включает около 10 поправок (изменений и дополнений) в Кодекс.

 

Поправки обоснованы, в том числе параллельным принятием других законодательных актов. Например, в Сенате рассматривается проект Закона «О государственной фельдъегерской связи», предусматривающий полномочия сотрудников государственной фельдъегерской службы. Соответственно, поправками устанавливается ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника государственной фельдъегерской службы (статья 667 Кодекса) и т.д.

Законопроектом предусматривается внесение дополнения в статью 89 КоАП, предусматривающего, что ответственность за незаконное превышение нормальной и сокращенной продолжительности рабочего времени и ежедневной работы (рабочей смены), предусмотренной трудовым законодательством Республики Казахстан, должны нести не только работодатель, но и «принимающая сторона».

Данная поправка вытекает из положений Трудового кодекса, внесенных Законом Республики Казахстан от 19 декабря 2020 года № 386-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оказания услуг по предоставлению персонала».

 

Вместе с тем, в законопроекте имеются нормы, целесообразность принятия которых может быть поставлена под сомнение.

 

1. В связи с принятием Экологического кодекса был принят Закон Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 403-VI «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по вопросам экологии», который вводится в действие с 1 июля 2021 года.

Данным Законом была дана новая редакция статьи 328 КоАП «Нарушение нормативов допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду», которой предусматривается ответственность в виде штрафа за «превышение технологических нормативов выбросов, технологических нормативов сбросов, технологических удельных нормативов эмиссий или нормативов эмиссий в окружающую среду, осуществление эмиссий от источников, не указанных в экологическом разрешении, а равно осуществление эмиссий без вновь выданного экологического разрешения на действующий объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду».

Штрафы исчисляются в зависимости от размера ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленной Налоговым кодексом (статья 576 НК).

В Налоговом кодексе ставки платы установлены в разных размерах для различных источников выбросов (стационарных, передвижных и т.д.). При этом за выбросы одних и тех же загрязняющих веществ установлены различные ставки. Например, за выбросы углеводородов и окислов углеродов от стационарных источников плата составляет 0,16 МРП за 1 тонну, а за выбросы при сжигании попутного газа в факелах - 44,6 МРП за одну тонну углеводородов и 14,6 МРП за одну тонну окислов углерода.

За выбросы диоксида серы и диоксида азота при сжигании попутного газа в факелах плата составляет по 200 МРП за одну тонну, а при выбросах от стационарных источников плата за выброс окислов серы и окислов азота – 10 МРП за одну тонну.

В связи с этим разработчики предлагают установить, что для исчисления штрафов за сжигание газа в факелах должны использоваться ставки платы, установленные Налоговым кодексом для стационарных источников (то есть, например, не 200 МРП за тонну диоксида серы, а 10 МРП и т.д.).

Обосновывается это тем, что при сжигании газа в факелах, а также в стационарных источниках (печи, дизельные установки и т.д.) образуются «одни и те же продукты горения, создающие одинаковую нагрузку на окружающую среду».

Разработчики законопроекта считают положение, при котором при сжигании газа в факелах размер платы значительно больше, «дискриминационным подходом».

 

С одной стороны, такое предложение будет способствовать развитию отрасли недропользования, повысит инвестиционную привлекательность и т.п.

С другой стороны, данная поправка не учитывает то, почему, собственно, налоговым законодательством установлены особые, повышенные ставки платы за выбросы при сжигании газа в факелах.

Это сделано для того, чтобы стимулировать недропользователей отказаться от сжигания попутного газа в факелах, стимулировать внедрение технологий утилизации попутного газа (переработки в сжиженный природный газ, закачки в пласты и т.д.).

С этой точки зрения уменьшение ответственности за сжигание газа в факелах представляется неоправданным.

 

Другой аспект этой проблемы заключается в том, что ответственность по статье 328 КоАП (в редакции, которая начнет действовать с 1 июля 2021 года) установлена за «превышение технологических нормативов выбросов, технологических нормативов сбросов, технологических удельных нормативов эмиссий или нормативов эмиссий в окружающую среду, осуществление эмиссий от источников, не указанных в экологическом разрешении, а равно осуществление эмиссий без вновь выданного экологического разрешения на действующий объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду».

 

В соответствии с Правилами выдачи разрешений на сжигание сырого газа в факелах, утвержденными приказом Министра энергетики Республики Казахстан от 25 апреля 2018 года №140, выдача разрешений на сжигание сырого газа в факелах осуществляется:

1) при испытании объектов скважин;

2) при пробной эксплуатации месторождения;

3) при технологически неизбежном сжигании сырого газа.

Сжигание сырого газа в факелах допускается по разрешению уполномоченного органа в области углеводородов при условии соблюдения недропользователем (оператором по контракту на недропользование, доверительным управляющим) проектных документов и программы развития переработки сырого газа в пределах нормативов и объемов, определяемых по методике расчетов нормативов и объемов сжигания сырого газа при проведении операций по недропользованию, утверждаемой уполномоченным органом в области углеводородов (далее – методика) в соответствии с пунктом 4 статьи 146 Кодекса о недрах и недропользовании.

В Разрешении указывается только разрешенный объем сырого газа, срок действия разрешения.

 

В соответствии с пунктом 9 статьи 202 нового Экологического кодекса от 2 января 2021 года, «разрешаются выбросы от технологически неизбежного сжигания сырого газа при отклонениях от исходных данных, используемых для расчетов выбросов в проектах нормативов допустимых выбросов и проектной документации, при условии соблюдения установленных нормативов допустимых выбросов и технологических нормативов.

Признаются сверхнормативными выбросы при сжигании сырого газа на факеле, которое не признано уполномоченным органом в области углеводородов в качестве технологически неизбежного сжигания при технологическом сбое, отказе или отклонении в работе технологического оборудования».

Пунктом 10 статьи 202 Экологического кодекса установлено, что «нормативы допустимых выбросов не рассчитываются и не устанавливаются для аварийных выбросов. Под аварийным выбросом понимается непредвиденный, непредсказуемый и непреднамеренный выброс, вызванный аварией, происшедшей при эксплуатации объекта I или II категории».

 

Полагаем, что повышенные ставки платы за выбросы призваны стимулировать не только отказ с сжигания газа в целом, но и применение современного технологического оборудования (наилучшие доступные техники).

 

Таким образом, не совсем понятно, как ответственность по статье 328 КоАП (в новой редакции) будет применяться к сжиганию попутного газа в факелах.

 

2. Законопроектом вводится новая норма – статья 664-1, устанавливающая ответственность за неисполнение постановления прокурора. Ответственность устанавливается в виде штрафа в размере 15, а за повторное – 30 МРП.

Обосновывается эта поправка тем, что это «усилит действенность акта надзора и обеспечит восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и бизнеса».

 

С одной стороны, данная поправка представляется допустимой, поскольку пунктом 2 статьи 28 Закона «О прокуратуре» предусмотрено, что «Постановление прокурора подлежит обязательному исполнению уполномоченным органом или должностным лицом».

 

Вместе с тем, исходя из понятия «постановления» как особого вида акта, установление данной ответственности не решит проблем, обозначенных разработчиками.

Так, согласно пункту 1 статьи 28 Закона «О прокуратуре» «Прокурор выносит постановления, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях, о возбуждении дисциплинарного производства, проведении проверки, приводе, приостановлении действия правового акта, а также в иных случаях, предусмотренных законом».

 

Если не брать в расчет постановления прокурора в рамках уголовного судопроизводства или производства по делам об административных правонарушениях, постановления прокурора направлены на приостановление действия правового акта, принятого другими государственными органами и должностными лицами.

То есть постановление прокурора в данном случае является достаточным юридическим фактом для приостановления действия соответствующего правового акта и не требует какого-либо особого «исполнения».

Прокурор не отменяет акты госорганов, а только приостанавливает их действие. Таким образом вопрос о дальнейшего судьбе этого акта (восстановление его действия или отмена) принятием постановления не снимается.

 

Замечания на Комитет

 

22.6.2021

 

Замечания и предложения по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях», озвученные на заседании Комитета.

 

 

Одной из новелл рассматриваемого законопроекта является изменение порядка исчисления штрафов за «за выбросы загрязняющих веществ от сжигания попутного и (или) природного газа в факелах» (статья 328 КоАП).

 

Прежде всего, необходимо отметить, что в связи с принятием нового Экологического кодекса был принят Закон Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 403-VI «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по вопросам экологии», который вводится в действие с 1 июля 2021 года.

Данным Законом была дана новая редакция статьи 328 КоАП «Нарушение нормативов допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду», которой предусматривается ответственность в виде штрафа за «превышение технологических нормативов выбросов, технологических нормативов сбросов, технологических удельных нормативов эмиссий или нормативов эмиссий в окружающую среду, осуществление эмиссий от источников, не указанных в экологическом разрешении, а равно осуществление эмиссий без вновь выданного экологического разрешения на действующий объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду».

Штрафы исчисляются в зависимости от размера ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленной Налоговым кодексом (статья 576 НК).

В Налоговом кодексе ставки платы установлены в разных размерах для различных источников выбросов (стационарных, передвижных и т.д.). При этом за выбросы одних и тех же загрязняющих веществ установлены различные ставки.

За выбросы загрязняющих веществ при сжигании сырого (попутного и (или) природного) газа в факелах ставки платы значительно превышают ставки платы за выбросы от стационарных источников, под которыми понимаются здания и сооружения, в результате деятельности которых в атмосферный воздух выбрасываются загрязняющие вещества, например: котельные, дизельные установки, гаражи, автостоянки, участки сварки, резки и механической обработки металлов, участки деревообработки, окраски, очистные сооружения сточных вод и прочие.

Так, за выбросы одной тонны углеводородов при сжигании газа в факелах плата составляет 44,6 МРП, а за выбросы от стационарного источника – 0,16 МРП, то есть меньше в 279 раз.

За выброс одной тонны окислов углеродов: при сжигании газа – 14, 6 МРП, от стационарного источника – 0,16 МРП (разница в 91 раз).

За выброс одной тонны сероводорода: при сжигании газа – 1240 МРП, от стационарных источников – 62 МРП (разница в 20 раз).

За выброс одной тонны сажи: при сжигании газа в факелах – 240 МРП, от стационарных источников – 12 МРП (разница в 20 раз).

За выброс одной тонны диоксида серы и диоксида азота при сжигании попутного газа в факелах плата составляет по 200 МРП за одну тонну, а при выбросах от стационарных источников плата за выброс окислов серы и окислов азота – 10 МРП за одну тонну (разница в 20 раз) и т.п.

 

В связи с этим разработчики предлагают установить, что для исчисления штрафов за выбросы от сжигания газа в факелах должны использоваться ставки платы, установленные Налоговым кодексом для стационарных источников (то есть, например, не 200 МРП за тонну диоксида серы, а 10 МРП и т.д.).

Обосновывается это тем, что при сжигании газа в факелах, а также в стационарных источниках (печи, дизельные установки и т.д.) образуются «одни и те же продукты горения, создающие одинаковую нагрузку на окружающую среду».

Разработчики законопроекта считают положение, при котором размер платы за выбросы от сжигания газа в факелах значительно больше, чем от стационарных источников, «дискриминационным подходом».

 

Данная поправка представляется необоснованной по следующим основаниям.

 

Во-первых, необходимо учитывать мотивы, по которым налоговым законодательством установлены иные, повышенные, по сравнению со стационарными источниками, ставки платы за выбросы при сжигании сырого газа в факелах.

Такое законодательное решение призвано стимулировать недропользователей отказаться от сжигания попутного газа в факелах, стимулировать внедрение технологий переработки и утилизации попутного газа (переработки в сжиженный природный (товарный) газ, закачки в пласты и т.д.). Кроме того, повышенные ставки платы за выбросы призваны стимулировать не только отказ с сжигания газа в целом, но и применение современного технологического оборудования (наилучших доступных техник).

Если в стационарных источниках эмиссии в окружающую среду является следствием естественных технологических процессов (например, в котельной сжигается газ, который предназначен для сжигания), то при сжигании в факелах попутного, то есть извлекаемого вместе с нефтью, природного газа происходит не только загрязнение окружающей среды, но и непроизводительное уничтожение ценного природного ресурса, который мог бы быть использован в хозяйственном обороте.

Таким образом, ставки платы за эмиссии при сжигании газа в факелах призваны давать мультипликативный эффект – наряду с платой за природопользование служить средством экономического воздействия на недропользователей.

За последние годы благодаря такой экономической политике количество газа, сжигаемого в факелах в Казахстане, значительно сократилось (за 2014-2018 годы практически в два раза), но все еще остается большим.

В связи с этим представляется неправильным говорить только об одинаковой нагрузке на окружающую среду одних и тех же загрязняющих веществ. Сжигание газа в факелах влечет не только экологические, но также экономические и социальные потери и риски для государства.

С этой точки зрения уменьшение ответственности за сжигание газа в факелах представляется неоправданным.

Кроме того, неясно, почему так называемый «дискриминационный», по мнению разработчиков, подход должен искореняться только применительно к административным штрафам, а не к самим ставкам платы, установленным налоговым законодательством.

 

Во-вторых, необходимо учитывать те меры, которые уже были приняты государством в направлении снижения финансовой нагрузки на недропользователей, сжигающих газ в факелах.

Ранее недропользователи, сжигающие сырой газ в факелах, действительно, выплачивали значительные суммы в бюджет в виде:

- платы за эмиссии в окружающую среду по повышенным ставкам;

- возмещение экологического ущерба;

- административных штрафов за выбросы.

Однако, в последние годы данная ситуация была исправлена.

1. В Налоговый кодекс от 25 декабря 2017 года не включена норма ранее действовавшего Налогового кодекса (2008 года) о том, что «за эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов ставки платы, установленные настоящей статьей, увеличиваются в десять раз».

2. Правилами экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды, утвержденными постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 года № 535 в первоначальной редакции предусматривалось, что экономическая оценка ущерба от загрязнения атмосферного воздуха от сжигания газа на факелах сверх установленных нормативов рассчитывалась по формуле с применением коэффициента 52 МРП, тогда как экономическая оценка ущерба для стационарных источников использовала коэффициент 2,2 МРП. Однако, постановлением Правительства РК от 21 июня 2016 года № 367 было установлено, что экономическая оценка ущерба для выбросов от стационарных источников и от сжигания газа на факелах устанавливается одинаково, с применением коэффициента 2,2 МРП. То есть для недропользователей, сжигающих газ на факелах, экономическая оценка ущерба была уменьшена примерно в 24 раза.

3. Была произведена либерализация норм о сжигании сырого газа в законодательстве о недрах и недропользовании. Так, в статье 146 Кодекса о недрах и недропользовании 2017 года, в отличие от статьи 85 Закона о недрах и недропользовании 2010 года, дается понятие технологически неизбежного сжигания сырого газа, под которым понимается «сжигание сырого газа для обеспечения бесперебойного процесса добычи углеводородов при пусконаладке, эксплуатации, техническом обслуживании и ремонте технологического оборудования, а также при технологических сбоях, отказах и отклонениях в работе технологического оборудования в пределах нормативов и объемов, установленных в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи».

В соответствии с пунктом 9 статьи 202 нового Экологического кодекса от 2 января 2021 года, «разрешаются выбросы от технологически неизбежного сжигания сырого газа при отклонениях от исходных данных, используемых для расчетов выбросов в проектах нормативов допустимых выбросов и проектной документации, при условии соблюдения установленных нормативов допустимых выбросов и технологических нормативов.

Признаются сверхнормативными выбросы при сжигании сырого газа на факеле, которое не признано уполномоченным органом в области углеводородов в качестве технологически неизбежного сжигания при технологическом сбое, отказе или отклонении в работе технологического оборудования».

Пунктом 10 статьи 202 Экологического кодекса установлено, что «нормативы допустимых выбросов не рассчитываются и не устанавливаются для аварийных выбросов. Под аварийным выбросом понимается непредвиденный, непредсказуемый и непреднамеренный выброс, вызванный аварией, происшедшей при эксплуатации объекта I или II категории».

 

В соответствии с Правилами выдачи разрешений на сжигание сырого газа в факелах, утвержденными приказом Министра энергетики Республики Казахстан от 25 апреля 2018 года №140, выдача разрешений на сжигание сырого газа в факелах осуществляется:

1) при испытании объектов скважин;

2) при пробной эксплуатации месторождения;

3) при технологически неизбежном сжигании сырого газа.

Сжигание сырого газа в факелах допускается по разрешению уполномоченного органа в области углеводородов при условии соблюдения недропользователем (оператором по контракту на недропользование, доверительным управляющим) проектных документов и программы развития переработки сырого газа в пределах нормативов и объемов, определяемых по методике расчетов нормативов и объемов сжигания сырого газа при проведении операций по недропользованию, утверждаемой уполномоченным органом в области углеводородов (далее – методика) в соответствии с пунктом 4 статьи 146 Кодекса о недрах и недропользовании.

В Разрешении указывается разрешенный объем сырого газа, срок действия разрешения.

 

Таким образом, в большинстве случаев сжигание газа носит предсказуемый и планируемый характер, осуществляется на основании разрешений, выдаваемых компетентным органом и не влечет привлечения к административной ответственности в виде штрафа.

Также не влечет административной ответственности сжигание газа хотя бы и без разрешения, но в связи с возникновением аварийной ситуации.

В большинстве случаев недропользователи уплачивают только плату за выбросы загрязняющих веществ, установленную Налоговым кодексом.

 

Речь о штрафах статье 328 КоАП будет идти только применительно к случаям, когда имеются факты действительно противоправного и виновного сжигания сырого газа в факелах. (игнорирование недропользователем получения разрешения, безответственное отношение к составлению и соблюдению проектных документов и заявок на получение разрешения и т.д.).

Непонятно, почему для таких случаев должен ставиться вопрос о снижении размера административных санкций.

 

 

Третий аспект рассматриваемой проблемы заключается в том, что законодательное уменьшение сумм административных штрафов означает сокращение доходов государственного бюджета, поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV суммы штрафов, как неналоговых поступлений, относятся к доходам бюджета.

Причем в данном случае можно говорить о значительном сокращении доходов бюджета. Применение ставок, которые, как показано выше, в десятки раз меньше (от 20 до 279 раз), приведет к пропорциональному уменьшению сумм взыскиваемых штрафов, к недополучению бюджетом миллиардов тенге.

В соответствии с пунктом 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики».

При этом, следует учитывать, что речь идет об уменьшении административных штрафов по сравнению с законом (новая статья 328 КоАП), который еще не введен в действие, в связи с чем отсутствует практика его применения.

Приводимое компетентным органом сравнение сумм штрафов исходит из размеров штрафов, уплачиваемых в настоящее время, по норме, которая утратит силу с 1 июля 2021 года. Такое сравнение не является корректным.

Сравнивать надо с нормой статьи 328 КоАП в редакции Закона от 2 января 2021 года, который хотя и не введен в действие, но является вступившим в силу законом, внесенным по инициативе Правительства.

Рассматриваемый же законопроект внесен по инициативе депутатов Парламента Республики Казахстан (Г. Бижанова, А. Кожахметов, А. Нуркина, С. Айтпаева, А. Лукин).

Полагаем, что в данном случае в соответствии с Конституцией может потребоваться положительное заключение Правительства.

Рассматриваемый законопроект направлялся на заключение в Правительство Республики Казахстан, однако по вопросу об уменьшении штрафов не было высказано никакого мнения, что не позволяет признать данное заключение «положительным заключением Правительства» в смысле пункта 6 статьи 61 Конституции.

Как разъяснил Конституционный Совет РК в постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 июня 2000 года № 9/2 «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» заключение Правительства «будет иметь конституционно-правовую легитимность в случае, если исходит от Правительства, как коллегиального органа. В соответствии с действующим законодательством коллективное мнение этого государственного органа выражается либо в его постановлении (пункт 1 статьи 69 Конституции), либо на заседании, итоговый результат которого оформляется протокольным решением (статья 18 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан», пункты 8, 9 и 11 Регламента Правительства), подписываемым председательствующим. Кроме того, Правительство может вынести заключение либо другой документ по существу пункта 6 статьи 61 Конституции, но обязательно принятые Правительством в таком составе, которые позволят учесть его мнение, как коллегиального органа».

 

В связи с изложенным полагаем необходимым детальное обсуждение последствий принятия рассматриваемой поправки в статью 328 КоАП с участием разработчиков законопроекта, заинтересованных государственных органов.

 

Выдержка из протокола (Большинством голосов замечание не поддержали)

По второму вопросу приглашены (ВКС):

Карагаев Ж.Г. – Вице-министр энергетики РК.

Сарбасов А.А. – Первый вице-министр труда и социальной защиты населения РК.

2. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (первое чтение)

Докладчик: ЛУКИН А.И.

Содокладчик: САФИНОВ К.Б.

Предложение 1, Сафинова К.Б. : не поддержать концептуально поправку касательно расчета штрафа за выбросы загрязняющих веществ от сжигания газа в факелах и стационарных источниках (поправка в статью 328 КоАП).

Голосовали:  «за» 1 голос;

  «против» 7 голосов;

  «воздержались» 0 голосов.

Предложение 2: поддержать законопроект концептуально и вынести на рассмотрение заседания Сената в первом чтении.

Голосовали:  «за» 7 голосов;

  «против» 1 голос;

  «воздержались» 0 голосов.

 

Решение: поддержать законопроект концептуально и вынести на рассмотрение заседания Сената.

 

№ 4-16-ВН-120

23.06.2021

 

 

 

 

 

 

Заместителю Председателя

Сената Парламента

Республики Казахстан

АБДИРОВУ Н.М.

 

копия: Членам Комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам

 

 

Уважаемый Нурлан Мажитович!

 

Сенатом Парламента Республики Казахстан рассматривается проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях», внесенный в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента (Г. Бижанова, А. Кожахметов, А. Нуркина, С. Айтпаева, А. Лукин).

При обсуждении законопроекта в Комитете по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам возникла дискуссия по поводу одной поправки, суть которой заключается в изменении расчетов штрафов за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ при сжигании попутного и (или) природного газа в факелах в статье 328 КоАП.

Председателем и большинством членов Комитета поправка была поддержана.

Вместе с тем, считаю необходимым обратить внимание на ряд проблем, которые может вызвать принятие этой поправки, поскольку я знаком с данной проблематикой в рамках своей работы в сфере энергетики, а также обладаю определенным опытом законотворческой деятельности.

Кодекс об административных правонарушениях устанавливает штрафы за сверхнормативные выбросы в размере, кратном ставкам платы за эмиссии в окружающую среду, установленным Налоговым кодексом.

Сами же эти ставки варьируются в зависимости от источников эмиссий (стационарные, передвижные и т.д.), в связи с чем плата за выброс одних и тех же загрязняющих веществ различными источниками может различаться в десятки и сотни раз. Самые высокие ставки установлены за выбросы загрязняющих веществ при сжигании попутного и (или) природного газа в факелах. За выбросы в атмосферу углеводородов, оксидов углерода, диоксида серы и азота, сажи, сероводорода при сжигании сырого газа в факелах плата за эмиссии превышает размеры платы за эмиссии тех же загрязняющих веществ от стационарных источников (предприятия, котельные и т.д.) в 20-279 раз в зависимости от вида загрязняющего вещества.

Такое различие обусловлено целым рядом причин. Законодательство Казахстана исходит из того, что в целом сжигание газа в факелах запрещено, за исключением прямо предусмотренных законом случаев, в которых сжигание производится на основании разрешения Министерства энергетики. Сжигание попутного газа, то есть газа, которые выделяется при добыче нефти, влечет не только экологические (в виде загрязнения окружающей среды), но и значительные экономические и социальные последствия. В данном случае непроизводительно уничтожается ценный природный ресурс, который мог быть использован в экономике и который, как правило, находится в собственности государства. Политика Казахстана направлена на обеспечение переработки и утилизации попутного газа, превращения его в товарный природный газ (особенно в условиях его дефицита), закачки в пласты и т.д., а также на использование недропользователями передовых технических и технологических решений в добыче и очистке. Благодаря такой политике за 2014-2018 год в Казахстане практически вдвое сократилось сжигание сырого газа в факелах, однако количество сжигаемого газа остается еще значительным (около 2 млрд.куб.м. по оценкам Всемирного банка).

В связи с тем, что ставки платы за эмиссии при сжигании газа в факелах больше, чем при эмиссиях от стационарных источников, то и административные штрафы за сверхнормативные выбросы, исчисляемые пропорционально ставкам платы, соответственно больше.

Рассматриваемой поправкой предлагается при расчете штрафов за сверхнормативные выбросы от сжигания газа в факелах исходить не из ставок платы за эмиссии при сжигании газа в факелах, а из ставок, установленных Налоговым кодексом для стационарных источников. Исходя из показанной выше разницы ставок платы это повлечет уменьшение размеров штрафов в десятки раз.

Разработчиками законопроекта ссылаются на Протокол заседания Совета иностранных инвесторов при Президенте Республики Казахстан от 18 ноября 2020 года, которым Правительству Республики Казахстан дано поручение «принять меры по устранению дискриминационного подхода при расчете штрафа за выбросы загрязняющих веществ от сжигания газа в факелах и стационарных источниках» (подпункт 6) пункта 1 Протокола).

Полагаю, однако, что поправка не вытекает из данного поручения Главы государства.

Во-первых, Кодекс об административных правонарушениях исходит при исчислении штрафов не из дискриминационного, а, наоборот, из равного подхода ко всем природопользователям, устанавливая единый порядок установления штрафа в зависимости от ставки платы за эмиссии. Разница же в ставках платы содержится не в КоАП, а в Налоговом кодексе. В связи с этим непонятно, почему разница в ставках платы за выбросы при нормальной, разрешенной производственной деятельности не рассматривается как некая «дискриминация», а штрафы, которые назначаются за действительно виновные и противоправные действия необходимо уравнять.

Во-вторых, поручение Президента Республики Казахстан о принятии мер по устранению дискриминации касается не только и не столько изменения законодательства, сколько практики его применения. Компетентный орган, местные исполнительные органы на практике стараются при наложении штрафа косвенным методом «установить» максимально возможное количество загрязняющих веществ с целью взыскания наибольшей суммы штрафа по ставкам.

В-третьих, за последние пять лет государство приняло меры по значительному снижению финансовой нагрузки на недропользователей. В частности, была отменена десятикратное увеличение ставки за сверхнормативные выбросы, при экономической оценке экологического ущерба от сжигания газа коэффициент определения ущерба был уменьшен примерно в 24 раза и т.д. Сделана более ясной и простой процедура получения разрешений на сжигание газа.

В-четвертых, неясно, почему поручение, данное Главой государства Правительству, было выполнено депутатами Парламента. Разработчики (депутаты) пошли по самому «легкому и простому» пути – элементарно уравняв размеры штрафов за сжигание газа в факелах и за выбросы от стационарных источников.

Однако, эта проблема требует комплексного решения, усилий разных исполнительных органов, входящих в состав Правительства. В частности, возможно установление дифференцированных ставок платы за эмиссии в зависимости от химического состава сжигаемого газа (попутного, природного и т.д.), прогрессивной шкалы ставок при увеличении объемов сжигания, повышение требований к программам утилизации и переработки попутного газа. Требуется улучшение методик учета количества и состава сжигаемого газа, внедрение приборов учета. Штрафы могут быть дифференцированы в зависимости от обстоятельств нарушения (отсутствие разрешения или превышение разрешенных объемов, соблюдение или не соблюдение требований проектных документов и т.д.). Применение таких комплексных мер будет стимулировать недропользователей выполнять установленные требования и, в принципе, избегать привлечения к ответственности, а не рассматривать штрафы как некое «неизбежное зло» и лоббировать уменьшение их размеров.

Далее. Пунктом 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, законами и регламентами Парламента и Палат предусмотрено, что «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики». Уменьшение размеров штрафов, безусловно, является сокращением государственных доходов, поскольку штрафы, в соответствии с бюджетным законодательством, относятся к доходам бюджета. Хотя суммы будущих штрафов и не могут быть точно спрогнозированы, очевидно, однако, что в одних и тех же случаях взыскание штрафа по более низкой ставке будет означать получение бюджетом поступлений в меньшем размере.

Разработчики законопроекта, не приводя никаких расчетов и прогнозов, указывают, что принятие поправки не отразится на поступлениях бюджета. Однако, даже элементарные математические расчеты показывают, что суммы штрафов при принятии поправки будут меньше даже ныне существующих.

Разработчики также ссылаются на то, что поправка, как вытекающая из поручения Главы государства, согласована с Правительством и Администрацией Президента.

Это, однако, не отменяет необходимости получения положительного заключения Правительства, предусмотренного Конституцией, которое, согласно постановлению Конституционного Совета от 15 июня 2000 года № 9/2, должно представлять собой документ установленной формы, исходящий от Правительства как коллегиального органа.

Отсутствие такого положительного заключения может поставить под сомнение конституционно-правовую легитимность принятого закона в целом.

Необходимо обратить внимание еще на два аспекта данной проблемы, имеющие социальный характер и способных вызвать негативный (в том числе для Парламента) общественный резонанс.

Во-первых, большинство недропользователей, которых касается данная поправка, являются иностранными компаниями или компаниями с иностранным участием. В основном вопрос об уменьшении штрафов поднимается иностранными инвесторами и их организациями (Американская торговая палата, Совет иностранных инвесторов). Поэтому снижение штрафов за действия, которые объективно наносят ущерб экологии и экономике Казахстана, может вызвать негативную и непредсказуемую реакцию у радикально настроенной части населения.

Во-вторых, экологические платежи и штрафы традиционно составляют значительную часть поступлений местных бюджетов и используются, в том числе, на финансирование социальных программ, развитие инфраструктуры и т.п.). Уменьшение поступлений, особенно в настоящее время, также может негативно отразиться на состоянии экономики, уровне жизни населения соответствующих регионов Казахстана.

В Послании Президента Республики Казахстан К.К. Токаева народу Казахстана 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий» подчеркнуто, что «охрана окружающей среды и экологическое развитие выходят на первый план казахстанской повестки дня».

Полагаю, что рассмотренная поправка не в полной мере отвечает данному положению Послания Главы государства.

 

Вносится на Ваше рассмотрение.

 

 

К. Сафинов

 

24 июня Закон был принят.

 

 

Поделиться