Новости

Сенатор Сафинов К.Б. провел онлайн встречу с медиаторами по обсуждению проекта Закона «О внесении изменений  и дополнений в некоторые законодательные по вопросам развития институтов внесудебного и досудебного урегулирования споров».

Поднимался вопрос о необходимости работы над проектом отдельной главы «Медиация с госорганами». Депутат указал на проблемы медиации и других примирительных процедур по административным делам. Ниже можно ознакомится с полным текстом. Данный документ был направлен членам рабочей группы по данному Законопроекту. Свод предложений определен до 15 сентября т.г.

 

Проблема медиации и других примирительных процедур

по административным делам

 

С 1 июля 2021 года вводится в действие Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI ЗРК.

Одной из основных новелл, внесенных Кодексом в казахстанское законодательство, является возможность разрешения административных споров, то есть споров, вытекающих из публично-правовых отношений, с использованием медиации и других примирительных процедур.

Необходимо отметить, что ранее и законодательство, и судебная практика, исходили из прямо противоположной точки зрения, последовательно отстаивая идею о недопустимости мировых соглашений в спорах, вытекающих из публично-правовых отношений.

Одним из первых нормативных правовых актов, в которых отражена позиции о недопустимости использования примирительных процедур по таким делам, являлось нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 23 июня 2006 года № 5 "О судебной практике применения налогового законодательства".

В пункте 15 данного нормативного постановления была установлено, что "в соответствии с частью второй статьи 49 ГПК суд не утверждает мирового соглашения сторон, если оно противоречит закону. Мировое соглашение между налогоплательщиком и налоговым органом нарушает установленные Налоговым кодексом принципы обязательности, определенности и справедливости налогообложения. Кроме того, право сторон на окончание дела мировым соглашением связано с наличием между ними основанных на равенстве имущественных отношений. Налоговые же отношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. В этой связи суд не вправе утверждать мировое соглашение по налоговым спорам".

Аналогичная норма была включена и позже принятое одноименное нормативное постановление Верховного Суда по налоговым спорам (от 27 февраля 2013 года № 1, пункт 24), но в действующем нормативном постановлении от 29 июня 2017 года № 4 такого положения не содержится.

Хотя в названном руководящем разъяснении речь шла только о налоговых отношениях, очевидно, что вывод высшего судебного органа касался всех отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой (то есть публично-правовых отношений).

Кроме того, в нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 "О некоторых вопросах применения судами норм главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан" установлено, что в соответствии с главой 29 ГПК в порядке особого искового производства рассматриваются дела, вытекающие из публичных правоотношений. Особое исковое производство имеет ряд особенностей, отличающих его от искового производства, в частности то, что "дело не может быть окончено мировым соглашением, урегулированием спора в порядке медиации и партисипативной процедуры" (пункт 9).

 

Что же касается собственно процессуального законодательство, то оно в течение длительного времени прямо не отвечало на вопрос о возможности или невозможности применения примирительных процедур к публично-правовым спорам.

Законом Республики Казахстан от 17 ноября 2014 года № 254-V ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам дальнейшего упрощения отправления правосудия, снижения бюрократических процедур" в действовавший в то время Гражданский процессуальный кодекс (от 13 июля 1999 года) был внесен ряд изменений и дополнений.

Так, новой редакцией статьи 25 было предусмотрено, что подведомственный суду спор, возникший из гражданско-правовых отношений, по соглашению сторон может быть разрешен в порядке медиации или передан на рассмотрение арбитража или третейского суда, когда это не запрещено законодательными актами Республики Казахстан.

Таким образом, возможность медиации была ограничена только спорами, возникшими из "гражданско-правовых отношений".

Кроме того, Кодекс был дополнен новой главой 16-1 "Мировое соглашение", в которой предусматривалось, что "Мировое соглашение может быть заключено по любому делу искового производства, кроме дел, когда одной из сторон является государственный орган и если затрагиваются интересы лиц, признанных судом недееспособными либо ограниченно дееспособными, вытекающих из публично-правовых отношений, если иное не предусмотрено законом" (часть 2 статьи 173-2).

В действующем Гражданско-процессуальном кодексе от 31 октября 2015 года № 377-V ЗРК также предусматривается, что "подведомственный суду спор (конфликт), возникший из гражданско-правовых отношений, по письменному соглашению сторон может быть разрешен в порядке медиации, партисипативной процедуры или передан на рассмотрение арбитража, суда Международного финансового центра «Астана» в случаях, когда это не запрещено законом".

ГПК также включает главу 17 "Примирительные процедуры" (статьи 174-182), в которой под примирительными процедурами понимаются заключение мирового соглашения, соглашения об урегулировании спора (конфликта) в порядке медиации или соглашения об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры.

При этом, частью 3 статьи 174 ГПК установлено, что "ходатайство об урегулировании спора с применением примирительных процедур может быть заявлено по любому делу искового производства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или законом".

По смыслу ГПК, примирительные процедуры не могут быть применены к делам особого искового производства (вытекающим из публично-правовых отношений), тем более, что в нормах подраздела 3 раздела 2 ГПК, посвященных особому исковому производству, ничего не говорится о возможности примирения.

В Законе Республики Казахстан от 28 января 2011 года № 401-IV ЗРК "О медиации" установлено, что "процедура медиации не применяется к спорам (конфликтам), возникающим из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, когда одной из сторон является государственный орган" (пункт 3 статьи 1).

Данное ограничение исходит даже не из правовой природы спорного правоотношения (публично-правового), а из субъектного состава. Поэтому процедура медиации не может быть применена не только к административным спорам, но и к любым другим спорам (в том числе гражданским, трудовым, семейным), в которых участвует государственный орган.

При таком подходе не ясно, может ли быть применена процедура медиации к административным спорам, где в качестве одной из сторон является должностное лицо (или другой государственный служащий) либо организация, которая не является государственным органом, но осуществляет властные полномочия и может быть стороной спора, рассматриваемого в порядке главы 29 ГПК ("Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих").

 

Административный процедурно-процессуальный кодекс, как сказано, предусмотрено возможность использования по административным делам примирительных процедур.

Кодекс от 29 июня 2020 года включает две статьи:

 

Статья 120. Примирительные процедуры

1. Стороны на основании взаимных уступок могут полностью или частично окончить административное дело путем заключения соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры на всех стадиях (этапах) административного процесса до удаления суда для вынесения решения.

Примирение сторон допускается при наличии у ответчика административного усмотрения.

2. Урегулирование спора в порядке медиации и партисипативной процедуры в суде проводится в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством Республики Казахстан.

3. Соглашение о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями.

4. Соглашение о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры должно отвечать требованиям исполнимости в принудительном порядке и содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей.

5. Ходатайство сторон об утверждении соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры рассматривается судом в судебном заседании или на предварительном слушании.

По результатам рассмотрения ходатайства об утверждении соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры суд выносит определение об утверждении такого соглашения либо об отказе.

6. При утверждении судом соглашения сторон о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры им выносится определение о возвращении иска полностью или в соответствующей части.

7. Соглашение о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры, не исполненное добровольно, подлежит принудительному исполнению на основании исполнительного листа, выдаваемого судом по ходатайству лица, заключившего соглашение.

8. Суд (судья) принимает меры для примирения сторон, содействует им в урегулировании спора на всех стадиях процесса.

9. Суд не утверждает соглашение о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц.

10. Если стороны не достигли соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры или условия соглашения судом не утверждены, разбирательство административного дела проводится в общем порядке.

Статья 121. Порядок проведения медиации в суде

1. Для проведения медиации в суде первой инстанции административное дело передается другому судье, который утверждает соглашение о медиации.

По ходатайству сторон медиация может быть проведена судьей, в производстве которого находится административное дело.

Для проведения медиации в суде апелляционной инстанции административное дело передается, как правило, одному из судей коллегиального состава суда.

В суде кассационной инстанции одновременно с ходатайством об урегулировании спора (конфликта) путем заключения медиативного соглашения стороны должны представить названное соглашение.

2. Судья, который проводит медиацию, назначает день проведения медиации и извещает стороны о времени и месте ее проведения.

Суд вправе вызвать на медиацию других лиц, если их участие будет способствовать урегулированию спора (конфликта).

3. Протокол проведения медиации в суде не ведется.

 

Таким образом, единственным условием, влияющим на возможность использования примирительных процедур, является наличие у стороны (ответчика) "административного усмотрения".

В свою очередь, "административное усмотрение" также является одной из существенных новелл казахстанского законодательства.

Согласно подпункту 6) пункта 1 статьи 4 АППК под "административным усмотрением" понимается "полномочие административного органа, должностного лица принимать в установленных законодательством Республики Казахстан целях и пределах одно из возможных решений на основании оценки их законности".

Административное усмотрение возведено Кодексом в ранг одного из принципов административных процендур и административного судопроизводства. Статьей 11 АППК установлено, что "административный орган, должностное лицо обязаны осуществлять административное усмотрение в пределах, установленных законодательством Республики Казахстан. Принятие административного акта и (или) совершение административного действия (бездействия) при осуществлении административного усмотрения должны соответствовать цели данного полномочия".

В целом понятие "административного усмотрения" необходимо признать достаточно спорным, поскольку в большинстве случаев административные органы и должностные лица вправе принимать одно из нескольких возможных решений.

 

Одновременно с АППК был принят "сопутствующий закон" - Закон Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 351-VI ЗРК " О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан".

Данным Законом были внесены изменения в том числе и в Закон "О медиации". При этом законодатель ограничился только минимальными изменениями, указав в статьях 9, 12, 23 и 27 на возможность применения медиации не только по гражданским, но и по административным делам в соответствии не только с Гражданским процессуальным кодексом, но и с Административным процедурно-процессуальным кодексом.

Норма пункта 3 статьи 1 Закона "О медиации", которая в действующей редакции предусматривает, что "процедура медиации не применяется к спорам (конфликтам), возникающим из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, когда одной из сторон является государственный орган" была изложена в новой редакции: "Процедура медиации к спорам (конфликтам) с участием физических и (или) юридических лиц, когда одной из сторон является государственный орган, применяется в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан».

"Сопутствующий закон", как и АППК, вводится в действие с 1 июля 2021 года.

 

В целом можно отметить, что несмотря на принятие Административного процедурно-процессуального кодекса", вопрос использования примирительных процедур, в том числе мирового соглашения, медиации и т.д., в административных делах, продолжает оставаться спорным.

Не вызывает сомнения высокий уровень коррупционных рисков применения таких процедур, в случаях, когда представители административных органов будут по своему усмотрению определять условия соглашений.

Кроме того, в рамках административного судопроизводства, как правило, рассматривается законность уже совершенного действия (бездействия) административного органа, то есть дается юридическая оценка уже объективно-существующего факта (например, обжалование решения, принятого государственным органом или должностным лицом). В подобных случаях никаким соглашением данная оценка не может быть изменена.

В связи с этим, представляется вероятным, что нормы АППК о примирительных процедурах по административным делам в период до введения его в действие будут отменены или существенно изменены. Возможно, что для использования в этих делах примирительных процедур будут установлены более надежные правовые критерии, чем так называемое "административное усмотрение".

В любом случае, выработка таких критериев требует детального обсуждения с профессиональным сообществом, изучение зарубежного опыта и т.д.

В частности, в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации 2015 года дается развернутое правовое регулирование "мирного урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений" (статьи 137-137.7).

При этом данные нормы содержались в Кодексе не изначально, а были внесены Федеральным законом от 26 июля 2019 года.

Части 1 и 1.1 статьи 137 Кодекса предусматривают, что "Примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Примирение сторон осуществляется на основе принципов добровольности, сотрудничества, равноправия и конфиденциальности".

 

Между тем, и до внесения соответствующих поправок в Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан, представляется необходимым предусмотреть законодательные меры, направленные на реализацию примирительных процедур в административном судопроизводстве с целью защиты от указанных коррупционных и иных рисков.

 

В настоящее время депутатами Парламента Республики Казахстан разработан проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития институтов внесудебного и досудебного урегулирования споров».

Данным законопроектом предусматривается внесения изменений и дополнений в том числе в Закон "О медиации".

При этом следует отметить, что данный законопроект разрабатывался без учета положений Административного процедурно-процессуального кодекса и сопутствующего закона.

В частности, в пункте 1 статьи 1 Закона "О медиации" предлагается установить, что "Сферой применения медиации являются споры и конфликты, возникающие из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, а также рассматриваемые в ходе административного и уголовного производства в соответствии с административным и уголовным законодательством Республики Казахстан, и отношения, возникающие при исполнении исполнительного производства".

Пункт 3 статьи 1 (о неприменимости процедуры медиации к спорам (конфликтам) с участием государственных органов предлагается исключить.

 

С учетом специфики споров, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений, представляется необходимым включить в Закон "О медиации" отдельную статью, отражающую данную специфику.

В действующем Законе "О медиации" содержаться нормы, посвященные особенностям медиации по отдельным категориям споров (конфликтов). В частности, Особенности медиации в сфере гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц (статья 23); Особенности медиации, проводимой в ходе уголовного судопроизводства (статья 24); Особенности медиации в сфере семейных отношений (статья 25).

 

Представляется целесообразным включить в Закон "О медиации" новую статью 25-1 следующего содержания:

 

"Статья 25-1. Особенности медиации, проводимой в ходе административного судопроизводства.

1. При рассмотрении в административном судопроизводстве споров (конфликтов) медиация допускается только при наличии у ответчика административного усмотрения, устанавливаемого судом.

2. Медиация проводится только судьей в порядке, предусмотренном Административным процедурно-процессуальным кодексом Республики Казахстан.

Участие в примирительных процедурах иных непрофессиональных, а также профессиональных медиаторов, либо проведение медиации во внесудебном порядке не допускается".