Развитие земельных отношений
Замечания (вопросы к разработчикам)
По проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития земельных отношений»
1. Ряд поправок, вносимых законопроектом в Земельный кодекс, в части передачи функций по контролю за использованием земель от местных исполнительных органов в Комитет Министерства сельского хозяйства, обосновываются в Сравнительной таблице «вторым протоколом ЗК от 3 апреля 2021 года» (провести необходимый анализ возможных расходов для создания Агентства по управлению земельными ресурсами либо рассмотреть вопрос усиления компетенций Комитета по управлению земельными ресурсами МСХ РК путем возврата ему от МИО функций государственного контроля за использованием и охраной земель)
Как видно, протокол предусматривал два возможных варианта:
- создание агентства по управлению земельными ресурсами и
- усиление компетенции Комитета по управлению земельными ресурсами МСХ.
Неясно, почему не был выбран первый вариант, а именно – создание Агентства по управлению земельными ресурсами в качестве самостоятельного органа, особенно с учетом того, что:
- Глава государства постоянно отмечает исключительную важность и значимость земли как особого природного ресурса и
- специфика земель, как природного ресурса, во многих случаях требует межведомственной координации, так как земли связаны с другими природными ресурсами (недрами, лесами и т.д.), что влечет необходимость комплексного решения вопросов о предоставлении, использовании и охране земель, в связи с чем желательным было бы создание самостоятельного центрального органа.
2. Заголовок статьи 14 Земельного кодекса расширяется и излагается в новой редакции: «Компетенция центрального уполномоченного органа, ведомства центрального уполномоченного органа и территориальных подразделений» (вместо «Компетенция центрального уполномоченного органа»
Между тем, с учетом пункта 4 статьи 24 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан» и сложившейся законотворческой практики такого расширения не требуется, так как в любом случае компетенция ведомства ограничена рамками компетенции центрального исполнительного органа (министерства).
Тем более, что в самом законопроекте никаких полномочий ведомства (Комитета) не названо, а указывается только, что «ведомство центрального уполномоченного органа осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, установленной центральным уполномоченным органом».
В связи с этим заголовок статьи 14 предлагается оставить в действующей редакции, а новый пункт 3 (о деятельности ведомства) исключить.
То же самое относится и к закреплению в законе полномочий территориальных подразделений.
Все эти полномочия должны содержаться в положении о центральном государственном органе и в положениях об этих территориальных подразделениях.
К тому же, из предлагаемой поправки не ясно – о каких территориальных подразделениях (территориальных подразделениях министерства или комитета) идет речь, поскольку территориальные подразделения могут иметь как министерство, так и комитет.
3. Законопроект в целом направлен на недопущение прямого или косвенного владения землей сельскохозяйственного назначения (включая лесоразведение) иностранцами, лицами без гражданства, юридическими лицами с иностранным участием.
Вместе с тем, сомнение вызывает ограничение земельных прав граждан Республики Казахстан в зависимости от того, что они находятся в браке (или вступают в брак) с иностранными гражданами или лицами без гражданства (поправки в статью 24 Земельного кодекса).
Такое ограничение может быть признано противоречащим Конституции.
Одно дело, когда ограничиваются права иностранных граждан или лиц без гражданства. В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Конституции Республики Казахстан «Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами».
И другое дело, когда одни граждане Казахстана ограничиваются в правах по сравнению с другими гражданами Республики по мотивам того, кто является супругом этого гражданина – соотечественник или иностранец. Пунктом 2 статьи 14 Конституции предусмотрено, что «никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам».
Здесь следует учитывать, что если будет выявлено, что брак заключен фиктивно, без намерения создать семью, а исключительно с целью получения иностранцем земельных прав, то такой брак может быть признан недействительным в соответствии с действующим законодательством (Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье»).
Также необходимо различать случаи, когда земельные права становятся общим совместным имуществом супругов, и случаи, когда земельные права, полученные хотя бы и во время брака, но по безвозмездным сделкам (наследование, дарение и т.д.) остаются собственностью только одного супруга – гражданина Республики Казахстан и у другого супруга (иностранца или лица без гражданства) прав на них не возникает.
Кроме того, в соответствии с законодательством о браке (супружестве) и семье имущество (в том числе земля), принадлежащее лицу до брака, не становится общей совместной собственностью, в связи с чем представляется неоправданным принудительное отчуждение земель, принадлежащих гражданину Республики Казахстан, после вступления его в брак с иностранным гражданином или лицом без гражданства.
4. Необходимо отметить расхождения между текстом законопроекта и сравнительной таблицей. Например, законопроектом предлагается изменение редакции пункта 6-1 статьи 43 Земельного кодекса. При этом в тексте законопроекта приводится один текст нового пункта:
«6-1. В случае отказа в предоставлении права на земельный участок, за исключением земельных участков для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства, по причине необходимости осуществления такого предоставления на торгах (аукционах) местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акимом города районного значения, поселка, села, сельского округа торги (аукцион) по испрашиваемому земельному участку должны быть проведены не позднее девяноста календарных дней со дня принятия решения об отказе в предоставлении права на земельный участок.»;
В сравнительной таблице – другая редакция:
«6-1. В случае отказа в предоставлении права на земельный участок, по причине необходимости осуществления такого предоставления на торгах (конкурсах, аукционах) местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акимом города районного значения, поселка, села, сельского округа торги (конкурс, аукцион) по испрашиваемому земельному участку должны быть проведены не позднее девяноста календарных дней со дня принятия решения об отказе в предоставлении права на земельный участок».
Неясно, какой вариант является правильным.
5. Ряд поправок вносится в Закон Республики Казахстан от 18 января 2012 года «О телерадиовещании».
Во-первых, неясно, как эти поправки относятся к предмету регулирования законопроекта в целом, который посвящен регулированию земельных отношений.
Во-вторых, законопроектом ставится проблема так называемого «интернет-вещания», которое, как указывает в сравнительной таблице, составляет конкуренцию отечественным каналам.
Не совсем понятно, как и к кому будет предъявляться требования по лицензированию такого вещания.
Например, многие телеканалы (как казахстанские, так и зарубежные) имеют собственные интернет-сайты, войдя на которые можно в реальном времени смотреть трансляцию этих каналов. Такие каналы не совершают каких-либо действий, направленных на распространение их программ на территорию именно Республики Казахстан.
Распространение этих каналов по интернет-сетям могут осуществлять как операторы IPTV. Но доступ к их сайтам можно получить практически из любой точки мира.
Неясно, будет ли к таким зарубежным телерадиовещательным организациям предъявляться требования о получении лицензии на вещание на территории Республики Казахстан и как будет осуществляться ограничение доступа к сайтам таких каналов.
14 июня состоялось заседание рабочей группы.
ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по проекту Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития земельных отношений»
| № п/п | Структура норматив- ного правового акта | Редакция статей проекта закона, одобренного Мажилисом | Предлагаемые изменения и дополнения | Обоснование |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года | ||||
| статья 1 пункт 1 подпункт 3) абзацы второй, третий проекта Закона Заголовок статьи 14 Кодекса | 3) в статье 14: заголовок изложить в следующей редакции: «Статья 14. Компетенция центрального уполномоченного органа, ведомства центрального уполномоченного органа и его территориальных подразделений»; | Абзацы второй и третий подпункта 3) пункта 1 статьи 1 проекта Закона исключить. | С учетом пункта 4 статьи 24 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан» и сложившейся законотворческой практики в законодательных актах указывается только компетенция уполномоченного органа, но не его ведомств и территориальных подразделений, так как в любом случае компетенция ведомства ограничена рамками компетенции центрального исполнительного органа (министерства). Тем более, в самом законопроекте никаких полномочий ведомства (Комитета) не названо, а указывается только, что «ведомство центрального уполномоченного органа осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, установленной центральным уполномоченным органом», то есть каких-либо полномочий, принадлежащих непосредственно ведомству, не устанавливается, в связи с чем включение слова «ведомства» в заголовок статьи представляется неоправданным. В подавляющем большинстве законодательных актов (в том числе кодексов) говорится о компетенции только уполномоченного органа (или уполномоченных органов по разным направлениям деятельности) без отдельного выделения компетенции их ведомств. В качестве примера можно привести статью 27 Экологического кодекса РК от 2 января 2021 года «Компетенция уполномоченного органа в области охраны окружающей среды». В этом статье перечисляются полномочия уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (центрального исполнительного органа), а также устанавливается, что «распределение функций и полномочий, … между уполномоченным органом в области охраны окружающей среды, его ведомствами и территориальными подразделениями устанавливается уполномоченным органом в области охраны окружающей среды». В связи с этим заголовок статьи 14 предлагается оставить в действующей редакции. | |
| 2 | Статья 1 Пункт 1 новый подпункт 9) Часть первая пункта 4 Статьи 23 Кодекса | В проекте Закона отсутствует. 4. В частной собственности иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки для целей, указанных в пункте 3 настоящей статьи, за исключением земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и лесоразведения. (действующая редакция). | Подпунт 9) пункта 1 статьи 1 проекта Закона изложить в следующей редакции: «Часть первую пункта 4 статьи 23 изложить в следующей редакции: «Иностранцы, лица без гражданства и иностранные юридические лица (негосударственные) могут иметь право частной собственности или долю в праве общей долевой собственности или быть участниками общей совместной собственности на земельные участки, предназначенные для целей, указанных в пункте 3 настоящей статьи, за исключением земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и лесоразведения.» (Изменить дальнейшую нумерацию подпунктов) | Смотреть обоснование в пункте 3 таблицы. |
| 3 | статья 1 пункт 1 подпункт 9) абзацы второй, третий, четвертый, пятый, шестой проекта Закона Новые части шестая и седьмая пункта 1 и пункт 6 статьи 24 Кодекса | 9) в статье 24: пункт 1 дополнить частями шестой и седьмой следующего содержания: «Не допускается предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность и на праве землепользования гражданам Республики Казахстан, состоящим в браке (супружестве) с иностранцами или лицами без гражданства. При заключении брака (супружества) гражданами Республики Казахстан с иностранцами или лицами без гражданства право частной собственности или землепользования на земельные участки сельскохозяйственного назначения подлежит отчуждению согласно нормам статьи 66 настоящего Кодекса.»; пункт 6 изложить в следующей редакции: «6. Земельные участки сельскохозяйственного назначения, расположенные в пределах пограничной зоны Государственной границы Республики Казахстан, предоставляются на праве временного землепользования гражданам Республики Казахстан, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, и юридическим лицам Республики Казахстан без иностранного участия.»;» | Абзацы второй, третий, четвертый, пятый, шестой подпункта 9) пункта 1 статьи 1 проекта Закона исключить. | Законопроект в целом направлен на недопущение прямого или косвенного владения землей сельскохозяйственного назначения (включая лесоразведение) иностранцами, лицами без гражданства, юридическими лицами с иностранным участием. Вместе с тем, законопроект необоснованно ограничивает права граждан Республики Казахстан в зависимости от того, что они находятся в браке (или вступают в брак) с иностранцами или лицами без гражданства. Такое ограничение может быть признано противоречащим Конституции. Пунктом 2 статьи 14 Конституции предусмотрено, что «никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам». Следует отметить, что имеющиеся в действующем законе нормы аналогичного содержания (пункт 4 статьи 23, пункт 6 статьи 24 Земельного кодекса) касаются только земель, находящихся в пограничной зоне. В соответствии со статьей 39 Закона Республики Казахстан от 16 января 2013 года № 70-V «О Государственной границе Республики Казахстан» в пограничной зоне, установленной Правительством (постановление Правительства Республики Казахстан от 16 апреля 2014 года № 356), действует пограничный режим, направленный на создание необходимых условий для защиты Государственной границы. При таких обстоятельствах установление ограничений для земель в пограничной зоне является оправданным и не противоречащим Конституции, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Распространение же такого ограничения прав казахстанских граждан иметь земли на праве собственности или землепользования на всю территорию Республики Казахстан представляется необоснованным и незаконным. Законопроект должен быть направлен на ограничение прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере владения и пользования землями сельскохозяйственного назначения, а не на ограничение прав граждан Республики Казахстан. Ограничение прав иностранцем и лиц без гражданства допускается пунктом 4 статьи 12 Конституции. Так, например, пунктом 4 статьи 23 Земельного кодекса установлено, что «в частной собственности иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки для целей, указанных в пункте 3 настоящей статьи, за исключением земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и лесоразведения». Представляется целесообразным дополнить этот пункт предложением следующего содержания: «Данное правило применяется и в случаях, когда частная собственность на земельные участки является общей (долевой или совместной)». Кроме того, законодательством предусмотрено, что если будет выявлено, что брак заключен фиктивно, без намерения создать семью, а исключительно с целью получения иностранцем земельных прав, то такой брак может быть признан недействительным в соответствии с действующим законодательством (Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье»). Также необходимо различать случаи, когда земельные права становятся общим совместным имуществом супругов, и случаи, когда земельные права, полученные хотя бы и во время брака, но по безвозмездным сделкам (наследование, дарение и т.д.) остаются собственностью только одного супруга – гражданина Республики Казахстан и у другого супруга (иностранца или лица без гражданства) прав на них не возникает. Кроме того, в соответствии с законодательством о браке (супружестве) и семье имущество (в том числе земля), принадлежащее лицу до брака, не становится общей совместной собственностью, в связи с чем представляется неоправданным принудительное отчуждение земель, принадлежащих гражданину Республики Казахстан, после вступления его в брак с иностранным гражданином или лицом без гражданства. Также следует отметить, что законопроект вносит дополнения в статью 24 Земельного кодекса, распространяющиеся на всю территорию Республики (запрет на предоставление земель гражданам, состоящим в браке с иностранцами), при этом не изменяются нормы пункта 4 статьи 23, распространяющиеся только на земли, расположенные в пограничной зоне. Таким образом, возникает внутренняя коллизия норм Земельного кодекса. В связи с этим предлагается поправки в пункт 1 и в пункт 6 статьи 24 отклонить и оставить данные нормы в действующей редакции. |
| Закон Республики Казахстан от 18 января 2012 года «О телерадиовещании» | ||||
| 4. | статья 1 пункт 5 подпункт 5) Новая статья 38-1 Закона | 5) дополнить статьей 38-1 следующего содержания: «Статья 38-1. Телерадиовещание с использованием сетей телекоммуникаций 1. Телерадиовещание в сети телекоммуникаций представляет собой систему распространения теле-, радиоканалов с использованием технических средств телекоммуникаций и линий связи, обеспечивающих передачу сообщений телекоммуникаций. 2. Распространение теле-, радиоканалов в сетях телекоммуникаций осуществляется на основании лицензии для занятия деятельностью по распространению теле-, радиоканалов.». | Подпункт 5) пункта 5 статьи 1 проекта Закона исключить. | Проектом предлагается дополнить Закон «О телерадиовещании» новым видом телерадиовещания – «телерадиовещание с использованием сетей телекоммуникаций», которое представляет собой «систему распространения теле-, радиоканалов с использованием технических средств телекоммуникаций и линий связи, обеспечивающих передачу сообщений телекоммуникаций». При этом неясно, чем данный вид отличается от общего понятия телерадиовещания, которое представляет собой «формирование и (или) распространение теле-, радиоканалов с использованием технических средств телекоммуникаций и в сетях телекоммуникаций для публичного приема потребителем в открытом или кодированном виде» (подпункт 18 статьи 1 Закона). На практике многие телеканалы (как казахстанские, так и зарубежные) имеют собственные интернет-сайты, войдя на которые можно в реальном времени смотреть трансляцию этих каналов. Доступ к прямой трансляции многих каналов возможен, например, и через видео-хостинг YouTube. Такие каналы не совершают каких-либо действий, направленных на распространение их программ на территорию именно Республики Казахстан. Распространение этих каналов по интернет-сетям могут осуществлять операторы IP TV. Но доступ к их сайтам можно получить практически из любой точки мира, возмездно или безвозмездно. Также неясно, будет ли к таким зарубежным телерадиовещательным организациям (и видеохостингу) предъявляться требования о получении лицензии на вещание на территории Республики Казахстан и как будет осуществляться ограничение доступа к сайтам таких каналов. Из текста законопроекта прямо не вытекает, будет ли эта норма применяться только к отечественным оператором IP TV (Казактелеком, Beeline, Алма-ТВ и др.) либо непосредственно к телеканалам (телекомпаниям). Представляется, что данная поправка противоречит требованиям пункта 3 статьи 24 Закона «О правовых актах» о том, что положения нормативного правового акта «должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл», в связи с чем ее предлагается исключить или существенно доработать. |
По вопросу приглашены (ВКС):
Сапаров А.С. – Первый вице-министр сельского хозяйства РК.
Ойшыбаев К.Б. – Вице-министр информации и общественного развития РК.
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития земельных отношений»
Докладчик: САПАРОВ А.С.
Содокладчик: САФИНОВ К.Б.
Предложение 1: вынести на обсуждение сравнительную таблицу с замечаниями и предложениями (для дальнейшего голосования).
Голосовали: «за» 2 голоса;
«против» 6 голосов;
«воздержались» 0 голосов.
Предложение 2: не выносить на обсуждение сравнительную таблицу, отправить заключение без замечаний и предложений.
Голосовали: «за» 6 голосов;
«против» 2 голоса;
«воздержались» 0 голосов.
Решение: направить в головной комитет заключение без замечаний и предложений по проекту Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития земельных отношений».
Большинством голосов таблица не была рассмотрена.
